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的那样称职,那样听话。称职的县官,历朝历代都有,但不太多。清廉的县官,历朝历代也都有,也不太多。尤其是在王朝末年,这些牧民之官很少有不打羊群主意的。好一点的也许只是像馋猫,坏一点的就简直像饿狼。
这其实也是给逼出来的,原因则有两个方面,即朝廷的重视程度和官员的待遇高低。一般地说,王朝对县官的任命比较重视时,待遇就高,县官的表现也好,比如汉初、唐初;王朝不重视,则待遇也低,表现也差,用人也不当,比如五代。结果是县官好,则王朝和百姓都好;县官差,则王朝和百姓都遭殃。最能说明问题的是明代。《 明史· 循吏传》 说,本朝开国以来,政治清明达百年之久。即便是在英、武两朝的多事之秋,民心也很安定(无土崩之虞),就因为县宫们大体上不错(由吏鲜贪残故也)。但是到了后来,就不好说了。县官们大多把任所当作旅馆(以官守为逆旅),把自己看作客人(以己为过客),对地方的凋敝和民生的困苦置若罔闻,根本就不当回事。为什么会这样?就因为从太祖朱元璋,到仁宗、宣宗,都非常重视县官,凡当鼓励者无不鼓励,并且有一系列的政策作为保障。后来,这些政策和做法废的废(如久任制度),疏的疏(如吏部选法),旷的旷(如赍敕慰劳),上级官员敲诈勒索的事反倒频频发生(举劾惟贿是视),县官们又怎么好得起来呢?
显然,这里说的待遇,既包括经济待遇,更包括政治待遇;而县官状况不佳,又首先是因为品级太低(七品芝麻官),因此往往被人看不起。品级低,经济待遇就低。县官的月薪,在汉代是粟二十斛(约280 公斤),钱二千,在明代则只合人民币1130 元(吴思《 潜规则》 )。其实历代官俸除两宋以外,都不算高,而以明清两代为尤低。明代一个正二品的六部尚书年薪只有纹银152 两,清代的一品大员也只有180 两。要知道,当时官员的俸禄和我们现在的工资并不是一个概念,明清官员的傣禄是要用来给别人开工资的。比如总督、巡抚,没有下属职能部门,要靠自己出钱聘请〃幕友〃来帮忙。州县虽有政府,有僚属,有吏员,也仍要聘〃师爷〃。师爷和州县,是雇佣关系。他们不是上下级,师爷也不是国家干部。师爷的薪水,当然得州县自己出。这就是一笔相当可观的开销,且不说还要赡养父母,供养妻儿,周济亲友,置办产业,以及各种各样的招待应酬,些微俸禄岂非杯水车薪?
官如此,僚和吏就更可怜。我们知道,帝国的官僚体系是由官、僚、吏三部分人组成的。官,就是各级衙门的正官或长官,比如郡守、县令。僚,则是长官的佐属,比如县丞、县尉、主簿,都是协助长官处理事务的属员。僚属在帝国前期由县官自行征辟,隋起改由中央政府任命,结果从此形同虚设,成为闲职冗员,所司事务均委之以吏。吏,本来也是官员队伍中的一分子,只不过政务官叫官员,事务官叫吏员。所以官吏二字,往往混为一谈。比如〃吏治〃,比如〃封疆大吏〃,其实说的都是官,不是吏。但自隋唐以后,官与吏就不可同日而语了。只有官和僚才算是官(干部),吏则是民(职工)。各级衙门的长官和僚属不论职位高低,都是〃朝廷命官〃,也都有品级,比如知县正七品,县丞正八品,主簿正九品。胥吏却是官府中的〃服役人员〃,其身份与衙役并无区别,只不过其他人或服劳役,或服兵役,他们则提供知识性服务而已。因此胥吏地位极低(常被呼为〃狗吏〃) ,待遇也极低(往往领不到薪水)。吏员的禄食,有的朝代有,有的朝代没有。同一王朝之中,又有的时候有,有的时候没有。即便有,也微不足道。官的俸禄尚且不高,何况乎吏?
比胥吏级别更低的是衙役,比如更夫、捕快、狱卒之类。这些人根本就是〃民〃,最初都是从民众当中征发来无偿服役的。既然是无偿服役,自然并无薪水,只有伙食补贴,叫〃工食银〃,其数亦不过每日二三分,仅供夫妻二人一餐之用。这在帝国,已是〃皇恩浩荡〃。因为其他被征发来无偿服役(比如修城墙)的民众,政府是连一餐饭都不管的。但在这些人,却是生计维艰。因为他们一年到头,都要在衙门里当差。不像其他民众,尚有别的活路。
然而尽管如此,愿意担任县官、胥吏、衙役的仍大有人在。原因就在于这些职务虽然薪资极低,权力却很大,也很威风和排场。前已说过,帝国是典型的权力社会。它的一切都是靠权力来维持,也是靠权力来运作的。因此,为了维护权力的至高无上,帝国从来就不惜成本,不吝代价。这样,一个人,只要拥有了帝国赋予的权力,他就有了高于一般民众的地位,哪怕他在帝国的权力系统中,只不过是一个最不起眼的蕞尔小吏。但由于他在行使权力的时候,代表的不是他个人,而是帝国,就不能不让一般民众胆战心惊。换句话说,胥吏和衙役虽然不是牧羊人,却好歹也是牧羊犬。这就足以让〃羊〃们敬畏。
州官县官的权力就更是大得吓人。作为朝廷派遣至州县的〃牧民之官〃,他集司法、行政和监察之权于一身,在一州一县之内令行禁止,生杀予夺。由于上级部门非有大事不会过问,僚属、胥吏、衙役、百姓又全无监察之权,因此县太爷们完全有可能〃只许州官放火,不许百姓点灯〃,甚至利用手中的权力让治下小民魂飞魄散,家破人亡。也因此,历史上又有〃灭门知县〃和〃破家县令〃的说法。
一方面是权力极大,另一方面是薪资极低,那么,有谁不用手中的权力来换取好处呢?
最常规的做法是收取〃耗羡〃。我们知道,帝国的财政收入,主要靠纳税完粮。运到国库【文】里的,便既【人】有银子,也有【书】粮米。但从【屋】地方到中央,千里运粮,岂能不损耗?碎银子要铸成元宝,损耗也在所难免。然而户部收缴的银粮,却要求足银足米。因此,只能在收银收粮的时候多收一点,叫〃米耗〃和〃火耗〃。米耗,就是多收的粮;火耗,就是多收的钱,统称〃耗羡〃。这是于事有理于法有据的,不能算作违法乱纪。问题是〃耗羡〃的计算方式却很含糊。地方官在计算损耗的时候,当然也不会有多少算多少,而是会再多算一点。这就有了一笔额外收入。这笔额外收入,既不是贪污,也不是受贿,只能说是〃税外收费〃,因此历来就被视为理所当然。
此外还有种种灰色收人,如〃公事〃、〃规礼〃、〃罚赎〃等。公事,就是乡里来县办事时送的红包;规礼,就是逢年过节地方商贾缙绅送的礼金;罚赎,则是赃罚赎罪之银两。这些自然都落入州官、县官腰包,数目也相当可观。比如海瑞在淳安县令任上,一次革去的各种不正当收入,就达六千两之多。这些所谓〃不正当收入〃; 其实还是常规性的,官场上习以为常不被看作腐败的。如果州县贪得无厌,则还会层层加码,以至于〃征收有羡余,又有额外之征;罚赎有加耗,又有法外之罚〃(张萱《 西园闻见录》 卷九七)。这一州一县民众百姓的日子,也就可想而知。
州官县官以权谋私,胥吏衙役也不含糊。他们以权力换取好处的办法和门路并不比长官少。因为长官〃君子动口不动手〃,收租催赋、摊派徭役、管理市场、设置关卡、处理民事、捉拿人犯,便都是胥吏和衙役的事,其中自然大有文章可做,大有油水可捞。最〃廉洁〃的,也会在下乡收粮时白吃白喝,代交诉状时收取茶钱。而且,由于吏员不受官员回避乡里、期满调任的限制,因此为吏者往往世代为吏,以至于〃官无封建而吏有封建〃,胥吏成为横行一方、连官都要让他三分的〃地头蛇〃。对于这样的地头蛇,老百姓除了花钱去〃摆平〃以外,是没有什么别的办法的。
事实上,如果县官只不过收点〃耗羡〃,胥吏和衙役也只要点〃茶钱〃,这一方百姓的头上就要算是〃青天白日〃了。可惜帝国默许的〃税外收费〃并没有谱,州官、县官、胥吏和衙役们又欲壑难填,结果百姓们便只好无休止地接受他们的盘剥。比如依照《 大清会律》 的规定,各地驿站(机要局、邮政局兼招待所)的号草(驿站喂马的草料),应由地方财政拨款向当地民众购买,所需经费则从田赋正额和地丁银子中拨给。然而许多地方的实际做法,却是让老百姓无偿缴纳号草,政府并不给钱。这就已是盘剥。更可恨的是,草民们在交草时,还必须向驿站的吏员和差人送银子,而驿站的秤也从来就不准。于是百姓们在缴完了皇粮国税以后又被盘剥三次:白交,多交,还要送红包(请参看张集馨《 道咸宦海见闻录》 )。
这还不是最黑暗的,最黑暗的是司法腐败。比方说,在民事诉讼中两边勒索,吃了原告吃被告,一直吃到双方都家财已尽时,才〃各打五十大板〃,草草了事;或者在刑事案件中严刑逼供、草菅人命、榨取钱财,甚至故意制造冤假错案,敲诈勒索。比如某地发生盗案,则将被盗人家周围富户全部假定为有窝赃嫌疑,予以拘捕,然后从上到下地收取贿赂。凡此种种,不胜枚举。帝国的子民在这种〃牧羊人〃的〃放牧〃之下,除了不断献出〃羊毛〃甚至〃羊肉〃之外,几乎已没有办法保住自己的小命。
第四章 官员代理 三 权力的赎买
州县体禄太低而权力过大,只是官员腐败的原因之一。它既不是腐败的全部原因,也不是腐败的根本原因。为了弄清楚这一点,我们必须追踪州县盘剥所得的去向。
去向也很简单:一部分落人私囊,一部分孝敬上司。
首先我们必须清楚,包括〃耗羡〃在内的额外收入是只有州县才有的,因为只有州县才是直接与民众打交道的〃牧民之官〃。也只有他们,才能在常规税费之外加收加派。这就会造成极大的失衡,即级别最低的州县的收入,竟大幅度地高于府道、抚督和中枢官员(京官)。这当然绝不可以,事实上州县也不敢独吞自肥。他们的这笔额外收入,是要拿出相当部分来孝敬上级的。问题在于要有一个名目,也要有一个规矩。没有名目,便会有行贿嫌疑;没有规矩,则无从把握分寸。好在遇到诸如此类的问题,帝国的官员们从来就不缺乏智慧,一种行之有效的方案很快就在实践中产生。它的名字,就叫〃官场陋规〃。
官场陋规又叫〃规礼〃,也就是照规矩要送的礼金。这些规礼包括临时性的和常规性的两种。常规性的大体上是冬夏各一次,分别叫〃炭敬〃(取暖费)和〃冰敬〃(降温费)。再就是〃三节〃(春节、端午、中秋)、〃两寿〃(领导和领导的太太过生日),要送〃节礼〃和〃寿礼〃。礼金的多寡,因地(穷县富县)因职(肥缺苦差)而异,但不送是不行的。
临时性的礼金也有一定之规。比如上级来视察时要送〃程仪〃(即〃路费〃) ;下级到上级衙门办事要送〃使费〃和〃部费〃,其中送给地方政府的叫〃使费〃,送给中央部院的叫〃部费〃。此外,长官的门房那里要送〃门敬〃,跟班那里要送〃跟敬〃。如果是接到任命,进京陛辞,或原本在京待命,即将赴任,则离京之时须向有关官员送〃别敬〃。公元1845 年(清道光二十五年),一个名叫张集馨的地方官,从朔平知府调任陕西督粮道(主管西北地区军粮