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（2）不能和平之际，依靠缩小战争规模来全力充实国力，改善国际收支。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版，第122页。＇
同年7月，企划院在《我国经济国力判断（第二次）》中也指出：“必须迅速寻求收拾中国事变的方策，……在看不到生产力扩充和贸易进展的情况下，树立对今后战争的计划是至难之事。”［日］防卫厅防卫研修所战虫室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社，1970年版，第272页。＇
侵华战争陷入长期化破坏了日本的世界战略
日本发动侵华战争之初，原本是将此作为有利于其对外扩张总体战略的首要环节考虑的。即通过速战速决，建立以日本为首的“日满华同盟”，再依靠这个“同盟”赋予日本的强大力量，实现其南进和北进的大扩张。经过15个月战争，这个预想彻底破灭了。侵华战争不但未能帮助日本的总体战争计划，反而成为沉重的包袱，使日本在即将到来的“国际大转机”面前失去了从容应付的能力。
为了准备新的世界大战，日本陆军自1935年夏起，对本国的综合国力进行了全面调查研究，并在此基础上，于1937年5月以世界大战为目标，制订了《重要产业五年计划要纲（陆军内部用）》，要纲的方针指出：“大约以1941年为期，筹划计划中的国防重要产业的振兴，以便一旦有事之日，在日满、华北的范围内，使重要资源得以自给，同时谋求平时国力的飞跃发展，确立指导东亚的实力。”［日］防卫厅防卫研修所战史室：《陆军军需动员〈1〉计划编》，朝云新闻社，1967年版，第591页。＇
1937年6月，陆军将该计划提交内阁讨论批准，但是，这一事关日本总体扩张战略的计划却由于侵华战争的影响而迟迟不决，一直拖到1939年1月17日，才在内阁会议上以《生产力扩充计划》为名确定下来。日本内阁三长官，对这一重大计划的拖延作了解释，其中企划院总裁指出，该计划难产的原因之一就是重要产业扩充用的物资极不充分，所以不能着手实施。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社，1970年版，第141页。＇ 而物资问题直接源于侵华战争的巨大消耗。
“九·一八”事变以后，日苏两国分别以对方为敌手，加紧扩充在远东的军备，以确立自己的优势地位。然而，侵华战争却使日本的对苏战备受到严重削弱。由侵华战争而加剧的日本对苏军备的严重不足，极大地削弱了日本对苏的强硬立场。在1938年夏的张鼓峰事件和1939年春夏的诺门坎事件中，日本都因侵华战争的掣时而被迫对苏作出让步。
总之，经过15个月的战争，日本朝野感到速战速决的战略方针已经破产，单凭武力无法征服中国，侵华战争已经对日本内外经济政治造成巨大影响，并成为日本实现其世界战略的沉重包袱。有鉴于此，日本被迫对既定的侵华方针作出重大调整。
二、日本侵华方针的变化要点采取政略进攻为主、军事打击为辅的策略
战争初期，日本盲目迷信自身武力的强大，采取了以军事进攻为主，政治诱降为辅的速战速决的方针。1937年12月攻占南京后，日本狂妄宣称“不以国民政府为对手”，企望以武力迫使中国屈服。
武汉会战前，日本战略进攻的能力已经衰减，中国战场的持久态势渐趋明朗。面对这种状况，日本军政上层围绕军事打击为主的方针的作用及其局限性产生了激烈争论。石原芜尔认为当局者“徒然强调积极作战，过于相信武力的优越，他们不理解中国事变持久战的根本含义，置兵于绝境，耗尽了国力。”［日］防卫厅防卫研修所战吏室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版，第119页。＇
日本军部也从实际的战争过程中感到武力的作用是有限的，强烈要求改变“不以国民政府为对手”的方针。负责经济动员的一些部门则从经济困境的角度提议另谋解决事变的途径。
于是，武汉会战后，日本被迫将原有方针改变为政略为主、战略为辅的新方针。
1938年10月21日，内阁会议在《关于时局的处理方案》中表示，“国民中只管依靠武力工作解决事变，希望迅速完成武力工作，并以此作为事变结束的倾向是令人担忧的”，提出“今后，不仅要用武力，更要倾注政治、经济，文化等国家的总力，向建设新中国迈进。”［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈2〉，朝云新闻社，1976年版，第464页。＇
1938年11月3日，日本首相近卫发表了《东亚新秩序》声明。声明一改以往“惩膺暴支”、“不以国民政府为对手”的狂妄姿态，在“合作”、“提携”、“互助”等道义招牌下对中国发出政治诱降。声明说：“帝国所希求者即建立确保东亚永久和平的秩序。此次征战的最终目的即在于此。此种新秩序的建设应以日满华三国合作，在政治、经济、文化等方面建立连环互助的关系为根本，在东亚确立国际正义，实现共同防共、创造新文化，实现经济结合。……如果国民政府抛弃以往的一贯政策，更换人事组织，取得新生的成果，参加新秩序的建设，我方并不予以拒绝。”［日］外务省编纂：《日本外交年表并主要文书〈下〉》；《文书》，原书房，1965年版，第401页。＇
这个声明的发表标志着日本已经把军事进攻为主的方针变为政治进攻为主的新方针，企图以承认国民政府存在为条件，利用并扩大中国的内部矛盾，迫使国民党放弃抗战立场，实行对日妥协，把处于僵局的战争引向政治解决的路途上去。
按照新方针的精神，1938年11月18日，日军大本营陆军部及参谋部制定了《抗日政权屈服或崩溃的要领》，对所谓“政略”进攻作了详尽规定：
“除作战行动外，当前大致要采取以下方策：
（1）促进占领区的治安和建设；
（2）进行建立新中央政权的工作；
（3）酝酿反蒋、对日和平气氛和争取民众等工作；
（4）进行反共宣传；
（5）促使抗日军队内部崩溃；
（6）利用高宗武一派，争取新官僚和民众；
（7）进行西南独立工作；
（8）收买和利用杂牌部队及各种武装团体；
（9）促使第三国（特别是德、意、波兰）否认蒋政权；
（10）促使第三国（特别是英、美、法）放弃援蒋政策；
（11）加强对苏谋略。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第550页。＇
这些“政略”进攻的内容几乎包含了非军事的政治、经济、外交、舆论宣传、意识形态等各个方面。其目的一是通过巩固占领区和炮制伪中央政权，在中国和世界各国面前造成一种矮化中国抗日政权的既成事实，并结合外交上孤立中国，动摇中国坚持抗战的意志；二是通过反共宣传挑拨国共两党关系，利用国民党中央与地方实力派之间、嫡系军队与杂牌军队之间以及抗日征与亲日派之间的矛盾，从内部分化、瓦解中国的抗战阵营，达到日本外部军事进攻达不到的目的。
停止正面战略进攻，集中主要兵力对占领区实行治安肃正作战
在确定政治诱降为主，军事打击为辅的新方针后，日本的军事战略也作了相应调整。1938年12月6日，陆军省、参谋部在《1938年秋季以后对华处理方策》的文件中，对新的军事战略的各要点作了阐述。
第一、放弃速战速决战略，准备长期战争。文件指出：“虽要利用攻占武汉、广东的余势，致力干事变解决，但是，要迅速取得成果，预料尚有困难。为应付长期作战，……以攻占汉口、广东为行使武力的时期。然后，自主地指导新中国的建设，特别要防止急燥。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第553页。＇
第二、明确规定军事行动要服务于政略和谋略工作，文件声称：“虽然肃清抗日残余势力的的工作仍须继续进行；但主要有待于以坚强的军力为背景，进行政略与谋略工作。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第553页。＇
第三、为减少消耗而限制战争规模和强度。文件要求战地日军在范围上“如无重大必要不企图扩大占领地区”，“力戒扩大缺乏准备的战线”；在兵力上“为准备今后国际形势的转变，要在各方面减少驻屯兵力及兵力的消耗”；在作战形式上“进行小接触”，只是在“敌人集中兵力来攻击时，及时予以反击，消耗其战斗力。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964版、第553～554页。＇
第四，把军事打击的重心移向对付后方的抗日游击战争。文件规定，在华日军要把巩固占领区作为“当前第一位的基础性工作”，“固定配备充分的兵力”、对正面战场则要求把“兵力配备限制在最少限度内。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第553～554页。＇
依据新的军事战略，日军在结束武汉会战后，即着手调整部署，实行向保守占领地的持久战态势的转变。
1938年10月，日军在华有24个师、4个独立混成旅、1个骑乓集团（2个骑兵旅）和1个支队，其中，华中派遣军有13个师、1个支队；华南第21集团军有3个师；华北方面军有8个师、4个独立混成旅和1个骑兵集团。日军的主力在正面战场。其后，日军进行了大规模的交替换防，将久战疲惫的师陆续遣返归国休整，同时按照保守占领地的要求，新编了一批适合警备任务的三单位编制的师和独立混成旅，替代回国部队。
至1939年底，侵华日军新部署基本完成后，在中国派遣军（1939年9月组建）隶属之下的侵华日军共有24个师、20个独立混成旅、1个骑兵集团。
这些部队分为4个战略集团，其各自的兵力及任务如下：
第11集团军配置在武汉地区，下辖7个师、2个独立混成旅，任务是对中国军队的主力进行以攻势防御为特点的作战；
第21集团军辖4个师、2个独立混成旅，任务是以广州、虎门为根据地，切断中国的补给路线；
第13集团军辖4个师、4个独立混成旅，主要任务是确保庐州、芜湖、杭州一线以东的占领地区的安定，迅速恢复京、沪、杭地区的治安，并确保主要交通线；
华北方面军作为最大的战略集团其兵力为9个师、12个独立混成旅和1个骑兵集团，负责确保已占据的华北地区的安定，迅速恢复河北省北部、山东省、山西省北部及蒙疆等重要地区的治安，并确保主要交通线。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版、第7～8页；《中国事变陆军作战》〈2〉，朝云新闻社1976年版，第295～297页。＇
从上述日本军事战略的变化及相应的部署调整中可以看出，日本的侵华军事行动在整体上已由战略进攻转向战略保守，就正面和敌后两个战场而言。日军军事打击的重点已经转向后者，日军在其后方的作战活动更加频繁。
自1939年1月至1940年3月，华北方面军根据大本营的意图，连续实施了3次治安肃正计划，其中心是用武力“讨代肃正”，以巩固点线，扩大面的占领，尔后建立各级伪政权，运用政治、经济、