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在军事上和政治上都无力据守京师，吐蕃人在两周后就撤走。生命和财产遭受一定的损失，但受到远为巨大损害的则是和平重新来临后刚刚有所恢复的帝国威望。①结果，事情变得很明显：第一，政府再也没有完全可依赖的军队可供调遣；第二，它的主要目标必须是防御来自吐蕃人的外来威胁。仆固怀恩被宫廷策划的阴谋赶下了台，他的朔方戍军指挥官的职务由郭子仪接替，同时对边防军的多少更有效的新部署也得以进行。仆固怀恩逃往在今宁夏境内的灵武，并在764年秋与吐蕃人联合，为他们领路和领导新的入侵。这一次深入中国领土的打击未取得持久的收获。在下一年，他组成了吐蕃人、自己的回纥人和其他部落民族的一个广泛的联盟准备入侵中国。但对唐朝来说幸运的是，他在入侵期间得病，不久死去。在这整整的十年中，吐蕃人每年秋季进攻边境，这些袭击构成了安全、后勤和士气方面的严重问题。随着吐蕃的威胁，名义上友好的回纥人表现出模棱两可和不明确的态度。这种外来威胁严重地防碍了政府在中国内地恢复中央对不同的区域权力中心的控制的努力。
在开始时，政府对哪些地方当局会响应它的指令和哪些地方会拒不服从是不完全清楚的。与各地的关系只是随着时间的推移才趋于明朗，并且因考验和错误判断而更加清楚。每一次的最终考验是中央政府选任各镇节度使的能力的大小。在长江流域及以南，政府稳定地保持这种权力，虽然那里偶尔发生哗变和动乱，却不存在真正的军事问题。在北方，类型则很不一致，至少在最初是完全不能预测的。虽然在某一特定时期政府掌握了对大部分地方节度使的挑选权，但在面临有力的地方（军事）反对时，它通常不能对某镇强加它的人选。可是在安禄山之乱后的十年中，它确实在一些困难的、或是潜在困难的局势中成功地作出了一些人事变动。例如在764年，它设法安全无事地把一名前叛乱将领从汴渠边的战略要镇汴州调到一个比较次要的地方，而以一名效忠王朝的将领接替。767年，它使用武力在陕西东南的华州清除了一名拒不听命的节度使，因为此镇太靠近京师，使它放心不下；773年它任命自己选择的节度使去控制河北的黄河边上虽小但很重要的义成军，并顶住了当地守军要求任命他们自己的一个军官的压力。
同时，中央政府在实施一项有关的政策，即在把地方的权力交还文官时也有一定的进展。在叛乱结束时，各地的长官（不论其具体官称是什么）有近75％是军人。到779年的代宗末年，这一比率已减少到约五分之三。这些成就主要在南方取得，因为在许多北方藩镇，由于战略的原因，强大的军事力量的存在是必要的，职业军事领导的保持不会带来不能接受的安全风险。①但是尽管政府在有些情况下有所进展，但在其他情况下它却没有力量将其意愿加在与地方军人相勾结并加以利用的有野心的节度使身上。763年在襄州（在汉水边上），765年在平卢（当时是平卢军已被调去的山东一个重要藩镇的名称）和767年在四川（那里全是“效忠”的镇），政府对地方将领之间的权力斗争被迫袖手旁观，然后给得胜者奖以节度使的正式任命。在前叛乱者领地的第一起这类事例发生在768年的幽州，当时节度使被刺。朝廷对自己的军事实力和威信感到有足够的信心，以致派了自己的一名高级官员去掌管该地。但是地方驻军的一次武力炫耀就足以迫使他返回，然后那名刺客就得到合法的批准而成为节度使。四年后当他也不得善终时，朝廷不打算干预，而是经过了相当长的一段观望期，才正式批准继任人选。
政府直到775年才对一个拒不听命的藩镇采取大的军事行动，但即使在当时它也只是在最狂妄的挑衅后采取行动的。这一危机发生在河北是不足为奇的，那里的魏博在前安禄山的、精明和足智多谋的副将田承嗣的领导下已成为四个藩镇中最强的一个。775年，田承嗣企图接管邻近的一个已经更换节度使的相卫镇。如果这一行动成功并被群起效尤，帝国就会发生混乱。因此政府命令附近的九个藩镇对田承嗣发动一次征讨。它们之中有的非常愿意行动，以便取得一份战利品；它们还可能都得到朝廷的资金。中央政府的主要目标是牵制甚至降服魏博，但它一定还希望这次冲突有助于削弱一些不很听话的藩镇。
这些目标只被完成了一部分。田承嗣通过兼用计谋、外交和及时的胜利，能够保持他的军事地位。此外，其他强大的藩镇节度使终于认识到，他们的长远利益远远与田承嗣的利益而不是与朝廷的利益相通。结果，在赢得了一些大小适当的领地后，幽州、成德和平卢诸镇妥协并最后放弃征讨。这虽然导致朝廷在776年早期完全停止作战而没有降服魏博，但它至少已经使魏博不能为所欲为。魏博虽然面临众寡悬殊的不利形势，总的说丧失了很少的领地，但它取得的半个相卫镇（它此时不再存在）在很大程度上补偿了它在其他地方的损失。此外，它已经有说服力地显示出个别有强大武装的藩镇的防御生存能力，尤其在河北的藩镇更是如此，因为朝廷在对那里的个别节度使采取任何行动时，能指望得到的支持很少。①那一年（776年）的晚些时候，朝廷的确成功地利用了一批联合的地方军消灭了一个有潜在危险的地方领袖。一个不出名的将领李灵耀在汴州的节度使死后已经夺取了那里的控制权，并且立刻开始执行一条傲慢的独立路线。对在汴渠边上的战略要地出现的这种行为，朝廷简直是不能容忍的。为了消灭他，朝廷发动了一场战役，并且立刻取得胜利，尽管不知悔改的魏博节度使对叛乱者提供了援助；在汴州地区，朝廷作出了崭新的行政安排。
但在这类情况下，参加战役的藩镇从胜利中取得的利益往往与中央政府一样多。这显然是中央政府被迫完全依靠地方军而不依靠中央控制的军队所造成的几大恶果之一。这一次，已经强大的平卢是全面的胜利者，它从战败的对象那里取得五个新的州。
因此，在整个这一时期，朝廷试图控制有较多驻军和占地理优势的藩镇的记录最多也只能说是不平衡的。到代宗执政结束时，至少有六个藩镇不受中央任何值得一提的控制，它们是：幽州、魏博、成德（河北北部和中部）、平卢（山东）、襄阳（湖北北部）和淮西（河南西南）。在这些地方，节度使是当地决定的，朝廷不过在事后予以承认（成德实际上不能算例外，因为在那里带兵的李宝臣的任期从他叛乱时算起）。也许长期在一个篡权者手中的剑南西川（四川西部）也应包括在这一类藩镇中，虽然它采取反朝廷姿态的时间要晚得多，并且又是在不同的领导之下。所有这些藩镇在处理内部事务时都不受朝廷的干涉，所以必须恰当地把它们视作自治单位。正如历史学家司马光所说：“朝廷专事姑息，不能复制，虽名藩臣，羁縻而已。”①显然只有有实力的现实情况才能导致唐朝政体接受这种局势。它这样做了，但又保存了帝国的统一和自己居于唯一正统地位的权力，这简直可以说是了不起的。原因在于它能牢牢地控制四个对它的生存绝对重要的区域。这些关键区域的第一个当然是京畿的关中道，那里的资源虽然减缩，但它作为国家的政治中心仍是至高无上的。第二个关键区是西北的边境区，它是掩护京师使之避免帝国面临的最大外来威胁的盾牌。第三个是长江淮河流域，这一区域有迅速扩大的生产力、增长的人口和繁荣的商业，因此已成为政府的主要收入来源。第四个是运河地带，它包括那些从南方运输税收所必经的几个镇。（四川是这类区域的第五个，但有争议；虽然它是守卫西面和西南边境的要冲，但它与中央政府的命运的关系，并不像上面所谈的四个区域那样有决定性意义。）由于四个区中的两个因战略的原因而非常重要，所以它们需要集结重兵，这样随之产生了控制的问题。我们已注意到，西北的边境藩镇缺乏足够的地方资源基地，所以没有争取摆脱中央政府的能力。但沿运河有大量驻防部队的诸镇则是另一回事。它们非常反复无常，需要以极为巧妙的手段加以处理；显然它们基本上不向中央贡献税收。
因此，像陈寅恪指出的那样，唐朝在8世纪后期和9世纪的统治之得以幸存，实质上只是因为它成功地维系了西北—东南的轴心。①长江流域是王朝赖以繁荣的经济基地，但远离唐的政治中心长安，这是造成严重紧张的一个原因，但这种情况之形成显然有充分的历史原因。这种地缘政治学的考虑也说明了这个时期和以后时期国家财政所表现的特殊形式的原因。代宗朝的后半期（约从770至780年），绕过地方节度使而又不影响他们征收直接税的盐的专卖给中央提供了约一半收入。此外，780年采用的两税法是在一个分权帝国的情况下产生的，同时也是在承认了这些情况的前提下被推行的。②与单纯的军事控制问题一起，中央当局还面临各地的具体行政问题。这些问题由于各节度使与中央政府的关系模糊不清而复杂化了，甚至在顺从中央控制的地区，它们也造成了困难。事实上，代宗时期的大部分成就必须被看成是单纯地表现在帝国的大部分地方恢复了一定程度的行政秩序这一方面。
混乱的几年使许多人得以在地方任职，根据以往的标准，他们担任这些职务是不够格的，但现在又不易被取代。任命官员的常规已被破坏，并悄悄地被放弃。节度使们提升自己的助手和心腹，往往继续不顾这些正常程序。官员的正常轮换和例行提升也已被破坏。上述情况与由于总的资金短缺而引起的精简人员和减少俸禄的因素一起，必然严重地降低行政的质量和损害正规官员集团的风纪。严格的监督和正常的政绩考核也不可能实现，特别是因为普遍认为公务的处理可以有更大的回旋余地。节度使被授予在自已辖区内考核官员的明确责任，但他们对网罗忠于自己的追随者的活动比对作出客观的评价往往更感兴趣。此外，系统地监督节度使本人的制度也已不复存在。例如，长期以来的苦难根源之一是节度使擅自非法征税；但由于他们获准在地方上有很大的行动自由，所以人们要揭露具体的、显然应受谴责的事例是不容易做到的。
总的说，财政造成了一个困难问题，因为国家对人口的行政控制能力大为削弱。旧的人丁簿和税册的丧失、破坏和过时，使登记的户数不到300万户——只是叛乱前总数的三分之一。①结果，恰恰在比以往更需要进行积极的行政活动时，能取得的岁入反而锐减。此外，重新登记人口和使税册的材料符合实际的情况可能是行政工作中最艰难的任务。即使在7世纪最有利的形势下，在隋亡以后全部重新登记人口的工作几乎花了一个世纪。
中央政府颁布了许多诏令和公告，努力想解决这些问题，但它们或者仍是形同虚设的规定，或者被半心半意地执行。在代宗的大部分年代，中央政府无力采取任何重大的主动行动，一种对地方行政的十分自觉的放任主义政策终于逐渐被人们接受。这一政策与从764至777年任