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何重大的主动行动，一种对地方行政的十分自觉的放任主义政策终于逐渐被人们接受。这一政策与从764至777年任宰相的元载尤其有关。②在这一时期的史书中，元载因他在这些年中对中央行政的独裁控制和对佛教的庇护而受到强烈的批评，他公开的贪婪和腐化也被含蓄地认为是对各镇缺乏积极的政策的一个原因。但是，在他掌权时期，朝廷却得到可喜的稳定，并且他至少一度成功地消灭了自肃宗时期起支配朝廷的宦官势力。
元载对藩镇采用的政策是实用主义的。他也许比任何人更能认清朝廷只有有限的选择余地，所以决定采取一条谨慎和妥协的路线，其目的在于维持国内和平和逐步恢复中央的权力。毫无疑问，在他的眼中最紧急的大事是防卫国家免遭外敌的侵犯：吐蕃人最近已进犯京师，并仍占领西北大部分地方；另外还有威胁程度较小的表面友好但难以控制的回纥人。这一政策的主要目标完成了，但为此付出了一定的代价。地方政体，特别是拥有重兵的政体，能够有机会牢固地树立自己的势力和使它们与所控制的领地和人民的关系正常化。这样，叛乱造成的分权在代宗在位期间逐渐制度化了。不但地方政体如此，甚至为中央利益服务的机构，如有才华的行政官刘晏在这一时期设立的从而成为朝廷的主要财政支柱之一的盐铁使署也是如此，而刘晏在管理它时，则是在独立于朝廷的高度自治的（实际上是区域性的）基础上进行的。
随着元载在777年的失宠，出现了针对各地问题的短暂的立法风。它旨在让州刺史重新起更充分的文官作用，同时又保护他们不受节度使的欺凌。此时他们已不能再兼任团练使，各个州拥有的军队人数受到严格的限制。同时节度使不得停止刺史的工作，未向朝廷报告不得批准他们离境，或另立自己的人去补缺。①这一法规可能没有任何大的直接影响，但实际上朝廷在775年对田承嗣和在776年对李灵耀的主动干预后，它的确表现了一种新的信心和赞成采取更强硬政策的日益增长的情绪。这种政策被代宗的继承者德宗几乎从一开始就加以采纳。
① 见日野开三郎载于《史渊》（87＇1962年＇，第1—60页及89＇1962年＇，第1—26页）的关于东北边境史的综合的（但其部分内容是高度理论性的）论述。
② 关于安禄山的事迹，特别参见浦立本的《安禄山之乱的背景》一书（它叙述到752年）；又见戴何都的《安禄山史》（巴黎，1962年）和霍华德·列维的《安禄山传》（伯克利，1960年）。
① 这一观点构成大部分传统记载的理论基础；关于近时对这一观点的修正，见岑仲勉：《隋唐史》（北京，1957年），第257—260和264—265页，注8。
① 见陈寅恪：《唐代政治史述论稿》（重庆，1944年，1956年北京再版），第25—48页。
② 谷霁光：《安史乱前之河北道》，载《燕京学报》，19（1936年），第197—209页；浦立本：《安禄山之乱的背景》，第75—81页。
① 唐代官方历史中关于这些叛乱时和叛乱后青云直上的军人的传记清楚地说明这点。陈寅恪的《唐代政治史述论稿》第35页以后收集了这类人物的大量材料。
② 见本书第477页注②所列的传记材料。
① 《旧唐书》，卷9第230页；《资治通鉴》，卷217第6937页。
① 关于勤王起事的最完整的记载，见彼得森：《帝国的分离部分：中唐和晚唐的东北》，第1章（在撰写中）；又见谷川道雄：《关于安史之乱的性质》，载《名古屋大学文学部研究论丛》， 8（1954年），第86—91页。
② 日野开三郎之文（载《史渊》，91〔1963年〕，第3—17页）仔细地追溯了平卢军的历史。
① 戴何都：《安禄山史》，第241—255页；吕思勉：《隋唐五代史》（北京，1959年），卷1第217—218页（他与其他历史学家不同，不去谴责杨国忠，而把攻击的决定全部归咎于玄宗军事上的无知）。
① 见戴何都：《安禄山史》，第290—295页及其参考材料。
① 关于这一政策的坚持和重申，见《册府元龟》，卷87第13、14和17页。
① 戴何都：《安禄山史》，第307—321页。
② 吴章铨：《唐代农民问题研究》（台北，1963年），第94—101页；崔瑞德：《唐代的财政管理》（剑桥，1970年），第34—35页。
① 《新唐书》，卷144第4720页；《资治通鉴》，卷222第7101—7104页。
① 见戴何都：《安禄山史》，第335—345页，以及他的参考材料。
② 《册府元龟》，卷88第1页；《唐大诏令集》，卷8第9页。
① 关于回纥插手叛乱的情况，见C。麦克勒斯：《唐史记载中的回纥帝国》（堪培拉，1972年），第17—25、55—77页。
② C。A。彼得森：《仆固怀恩和唐朝廷：忠诚的局限性》，载《华裔学志》（1970—1971年），第29—33页。
① 最完整的单独论述叛乱后地方结构的论著（虽然有的观点已经过时）是日野开三郎的《中国中世的军阀》。王寿南的《唐代藩镇与中央关系之研究》（台北，1969年）十分有用，特别是它的表列数字，但它决不能使吴廷燮的旧编《唐方镇年表》（载《二十五史补编》卷6）过时。
① 岑仲勉的《隋唐史》（第272—273页）论述了道的数字和变动情况。
② 《旧唐书》卷17下第567页、《新唐书》卷164第5057页和《册府元龟》卷486第21页估计的数字可能偏低，现向上稍作修正。
① 见《资治通鉴》，卷223第7166—7167页；卷224第7214页；卷225第7225、7229页的记载。
② 《资治通鉴》，卷223第7165、7173页；《全唐文》，卷384第20—22页。
① 彼得森：《仆固怀恩和唐朝廷》，第423—455页。
① 这些结论根据吴廷燮的表作出。见彼得森的《763至875年期间官员任命的控制与唐代各道世袭官职的发生率》，这是为1962年芝加哥召开的“唐宋时代传统和变化”会议准备的未发表论文。
① 关于这一事件，见彼得森的《帝国的分离部分》第2章。
① 《资治通鉴》，卷222（应为卷223——译者）第7175页。
① 陈寅恪：《唐代政治史述论稿》，第20页。
② 崔瑞德：《唐代的财政管理》，第41、52—53页。
① 《唐会要》，卷84第1551页；《册府元龟》，卷486第19页。
② 见吕思勉：《隋唐五代史》，第264—271页；又见本书第9章。
① 见《唐会要》卷68、69和78的有关文献；《新唐书》卷142第4664—4665页。
德宗（779—805年在位）
德宗在779年中期人们期望恢复唐朝力量和光荣的热烈心情中登上了皇位。没有什么问题能阻挠他的继位；新帝已经成熟，但尚不满40岁，他为人聪慧，精力充沛，因而受人尊敬；国内整个局势相对地说已经趋于稳定。在他统治之初，他虽然没有碰到紧迫的危机，但对国家的不可靠的财政基础以及国家对全国财政的不扎实的控制却有着充分的认识。从他登基后几乎立刻实施的政策来看，他可能早就相信实施更加有力的政策是行得通的。在许多方面他是正确的，这一事实却因以后发生的事件而鲜为人知。他放在第一位的要务是财政改革。
780年初期两税法的采用一般被认为是中国经济史中的大事之一。近代的研究揭示了新税制基本上是以前几十年发展的实践和政策为基础，因而没有什么真正的新内容，但这也不能减轻它的重要意义。①我们只要对这一改革提出几个人所周知的特征就够了，把现存的纷杂的税制统一成一种基本税，根据当地情况在每年两次征税（由此产生了这一令人误解的名称）中缴纳一次；根据财富和财产分等征税，而不是向所有纳税者按统一的税率征收；税额一部分征现钱，虽然税的实物仍占绝大部分；取消各地本地户和新来户之别。这些特征充分证实新税制对当时变化的经济情况作出了反应。
但只有在找到了从地方取得岁入的适当机制的情况下，新税制才能提供足够的岁入。在这一方面，新税的组成确实顺应了当时存在的情况。它通过地方份额制而得到推行。
根据这种地方份额制，地方当局在管理财政事务时有很大程度的自由，但它们必须缴纳地方当局和中央政府在事先互相商定的税收份额。实际上，中央政府放弃了进一步对全国财政进行严密的中央直接控制的门面，作为报偿，它定期定额取得岁入。这些份额反映了形形色色的行政惯例和不同的社会状况，政府在确定份额和放弃税率一致的门面时，默认了当时存在的赋税负担不均的情况——这一点后来遭到严厉的批评。在实际处理地方征收的岁入时，两税法的改革把无疑已在使用的手续制度化了。岁入的分配在州一级分成三个特定部分：留作地方开支的部分（留州）；送交上一级政府的部分（送使）；上缴中央国库的部分（上供）。与新政策的其他方面一样，这一做法成了沿用到唐末的定例。为了推行改革，朝廷委派授以特权的官员（黜陟使）到帝国的11个大区与地方长官直接接触并商定份额。由于正常的官僚渠道远不宜推行涉及面如此广泛的新措施，德宗于是使用了专门任命和可信赖的代理人。
德宗想恢复中央权力的基本目标不但需要增加中央本身的收入，而且要全面加强对财政机构的控制。但是一些历史学家（其中有著名的日野开三郎）则走得更远，他们争辩说，实际上新税制的每一个特征都含有削弱地方权力的手段。①但它是否有这一具体明确的意图，这也是值得怀疑的。例如，出于财政的目的通过消灭本地户和外来户之别，地方当局能向他们征税而不上报中央政府的潜在的纳税人无疑大大地减少了。可是中央政府的首要目的肯定是单纯地要从这一明显的税源扩大自己的税收基础。特别要指出的是，德宗清楚地认识到，在落实这一措施时，不论它有何失误都是无关紧要的，因此，新税制是与当前政治现实的有意识的妥协，它打击地方的力量，但只是间接地打击。此外，由于不能指望在搞自治的藩镇充分贯彻这些政策，那些难以定性的表面上服从中央的地区就成了这一措施的真正贯彻对象，那些地方在执行中央政策时几乎是半心半意的，它们的财政机构提供的收入也比较少。
但是即使有这些保留意见，这一全面的新税制的采用无疑地从德宗的统治一开始就为他树立了一个坚强的、有改革精神的君主的形象。推行两税法的结果几乎立刻导致了长安新政权与地方的自治势力的第一次摩擦。780年初期，被派往与河北三镇商谈的黜陟使指示魏博将其军队从七万人减至三万人，可能此数是规定藩镇拥兵的最大限额。这名专使在河北可能越权行事；也可能他在朝廷的命令下以此试探地方政体的反应；也可能这些专使所受的权限确实比现存文献记载的要更加广泛。结果，命令不但被拒绝执行，而且被节度使田悦（田承嗣的接任者）所利用，因为他能把自己打扮成受朝廷解甲的威胁而危及生计的士兵的保护人。由于政府很快打算削减地方军队的流言已经传开，这件事一定给人们以强烈的印象。
德宗还力图明确地亮明他的态度：自治的藩镇与其他藩镇对朝廷同样有正规的财政义务。他登基不久，就拒收