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汉代诸帝保持了在他们最接近的前辈的统治下逐渐形成的中央行政制度。三公直接负责向皇帝提出建议。位于其下的是九卿，他们的职务相当于政府中划分的部，每人都得到一批下级官员和附属机构的辅助。这个体制基本上与秦代的完全相同。它将在整个汉代一直有效；其间为皇帝直接需要服务的私人秘书班子发展了起来，它不时地置高级官员的权力于不顾。此外，三公不久就减为二公，公元前177年以后，偶尔还任命太尉之职。①汉代政府的一个重要特征在于有意识地在两名以上的高级官员之间进行分权。当丞相位居最高级的职务时，为贯彻重大决定而下达的行政命令必须通过他的同僚御史大夫；在特殊情况下，同时任命左、右两名丞相。财政的责任同样由大司农和少府分担，这个原则也适用于军事的安排。这样，驻于京师的部队分为南北两军，将领也配对地任命（例如左、右各若干名），以避免出现个人独揽指挥大权和随之带来的危险。
当正史报道任命诸如丞相或御史大夫等高级职务时，这表示这样的任命来自皇帝自己的行动，据推测，这些任命是以正规和合乎规章的字眼由皇帝批准的。但是史料对导致选任一个高级官员的动机和事件往往闭口不谈。在有些极为突出的事例中，前任夫宠或罢官，接着任命的新在职官对前任是曾怀有敌意的。有时可以看出任命是阴谋的结果，有时可以料想，选任一个无足轻重的人来担任高级职务，是为了让别人取得行动和决策的自由。
有些官居极品的人的发迹和晋升是由于有庇护人荐举。另一些人则是皇亲，或是外戚；象这样的关系后来会影响政策的抉择。也许从公元前115年起，由于官员响应号召，推荐德才出众而受人注意的人，为吸收文职候补官员而采取的措施正在产生效果。作为取得委任的手段，专长逐渐与出身一样有价值了。
《汉书》卷十九的一个表提供了任命高级官员的日期和背景，还有他们的仕途生涯及终结的某些细节。在这些简短的条目中，我们可以看到某人从低级官员升至高级官员的青云直上的过程，如从侯升至奉常（太常）或升至九卿中只能由宗室成员担任的宗正的过程。其他条目记载了郡守、太仆或典客（大鸿胪）升至御史大夫的情况；一批御史大夫最后以担任丞相结束其仕途生涯。同一个表还记载了某个官员的结局，他或是光荣致仕或因病退隐，或是因暴力或涉及阴谋而垮台，或是落了个被控犯罪的下场。此表指出，公元前5年各级文官总数为120285人。但是表内没有各个职位的分类和它们的实际任职者情况，所以难以从这样简单的数字作出可靠的推论。①管理新政府的主要责任交给了丞相和御史大夫，决策事宜只能提交给这两名官员。在直接行政方面，行政责任由九卿及其附属机构承担，它们的职责范围在收于《汉书》的职官表内有很简略的划分。②报告或奏疏由中央和地方的官员以书面或口头形式提出，以供最高层考虑；皇帝偶尔也亲自征求建议或意见，某个官员将给予经过研究的答复。明确的规定或决定以诏令的形式从皇帝通过各级官员下达。这些规定和决定可以以皇帝的直接公告和命令的形式表达；有时它们只用一个“可”字的形式，附于高级官员的建议或公告上。皇帝亲自为行政提出倡议的情况则不多。
汉代选都所根据的原则与秦相同，即注意战略需要和实际的有利条件，而不偏重与中国过去的光辉业绩有联系的因素。这两个帝国国都都选在关中自然屏障之内，而不选在其建都的条件是以周王室的文化遗产为基础的地址上；当时政治家们的争论表明，这个问题在那时是明确地被人理解的。高帝登基之后不久，他的确住在洛阳，但在公元前202年阴历五月，他听从了其支持者的请求，迁往长安。长安（今西安）靠近秦都咸阳；有人信心十足地争辩说，长安拥有坚固的自然屏障，比洛阳更易取得供应。①新的建筑群被建立起来，以炫耀帝国的强大，但是守城的城墙直到下一代皇帝（公元前190年）才完成。在汉朝，人们就长安和洛阳的各自优劣点和意识形态的价值进行了好几次讨论，但直到公元25年才真正迁都到洛阳。②高帝登基后最早的诏令可能含糊地提到了秦行政措施的严厉性；他对官员训示说，用法是为了教导和启发，而不是作为鞭笞或侮辱公众的借口。但尚未采取正式措施以减轻秦执行的法律或实现他以前作出的关于三项主要规定的简易法典的诺言。③公元前201、198和195年颁布了大赦令（死刑不赦），还有一次是在公元前195年皇帝去世之时。
地方组织
秦汉政府制度的主要差别表现在地方组织方面。部分地由于需要，部分地由于调和，汉高帝及其顾问在公元前202年采用的体制很快就遭到修正；结果它被改得面目全非，以致汉朝的创建者也难以认出这是他们建立的帝国结构了。④秦始皇和李斯断然把他们新征服的帝国组织成郡，这些郡由中央政府任免的郡守管辖，郡守的称号一直不得世袭。但是在秦汉两个帝国的间竭期间，项羽设想了一套根本不同的中国行政体制，即由他本人任霸主的19国联合体。随着一个单一帝国政体的重建，高帝设法调和这两种完全对立的制度，以便满足那些有功于他的人。这样，秦的模式就用于中国中部，那里被分成13个郡和一个直接由中央控制的单位（包括京师和京畿区）；但是其他地方则以另一种安排为主。
在内战的过程中，一批刘邦的盟友已经取得了帝国之前的列国的某些领土，并自已称王。刘邦已经承认了他们；这时他被公认为皇帝，如果他希望保持他们的支持，他就不能立刻剥夺他们艰苦赢得的成果。此外，刘邦的处境需要一个有效率的政府，以征收税赋，维持法律和秩序和保护中国不受外来的威胁。在这种形势下，高帝别无其他选择，只能承认现存诸王的地位和称号，而他们又指望把地位和称号顺序传给自己的儿子。
在公元前202年，就产生了这样的形势：在归皇帝直接控制的位于中央的14个行政单位的东面和北面的大片土地上总共建立了10国（见地图3）。列国控制了远比诸郡广阔的领土和甚至更大的一部分中国人民；在诸王保证效忠的前提下，它们能起防备地方异己分子的有价值的堡垒作用。另外，在北方，它们处于敌人进攻时首当其冲的地位，所以他们能够保护皇帝和他的政府。然而，如果拥有这些强大王国的人中某一个或某几个企图闹独立，中央政府就将处于非常危险的境地；这些人曾经是当之无愧的将领，有些人又自称是过去传统王室的后裔。他们的国既大又富，足以维持独立。
鉴于各王国有其行政上的便利，于是高帝的问题是如何保留它们，同时又要赢得诸王的忠诚；如何授予足够的权力以保持四周边境的安全，同时又保持中央对使用那里的军队和资源的控制权。
这个问题在整个中国的历史上必定会以不同的形式反复出现。在前汉，有人希望通过消灭那些有反中央潜在危险的王和以皇帝亲属取代他们的办法来解决这个问题。到公元前196年，所有在公元前202年被封的王，除一个以外，都被皇帝的弟兄或儿子所取代，被取代的共有10国。据认为，他们比来自其他不同家族的人更可能支持他的帝国。有些被取代的王被贬为侯；有的投靠匈奴（如公元前195年的燕王卢绾）；策划叛乱的一个王被处死。只有一国留下了不是来自刘氏家族的王系。这个王国在长沙，公元前203年吴芮在那里被立为王；他最后一个后裔于公元前157年死去，无男嗣。在位皇帝的一个儿子于是登上他的王位，开始了一个新王的世系。
这些事件发生后约10年，据说高帝与其支持者们郑重约定，非刘氏家族的任何人如仍被拥立为王，就协同行动，群起而攻之。①然而这个原则在长沙国就没有行通；不久，它就公然被高帝的遗孀（吕后）破坏了。到了文帝朝（公元前180—前157年）和景帝朝（公元前157—前141年），一代代皇帝的更替已经使一度把皇帝与诸王联系起来的紧密的亲属纽带松散了；到了那时，他们已没有足够的力量去排除反对他们的危险了。
在公元前195年，约2/3的汉帝国由效忠于皇帝的诸王统治；皇帝自己的中央政府控制了16个郡，②并根据需要任命它们的郡守。每个王主持一个具有中央政府雏形的政府；它也设丞相、御史大夫和其他的官吏。他们负责王国内的征税和防务；他们是自主的，甚至受到鼓励，尽量使自己治理的地区富饶多产。诸王对皇帝效忠的标志是每年的朝觐义务；他们还必须上报其领土内的人口数字和征得的税赋，税收的一部分要上缴中央政府。虽然他们负责建设和训练军队，但如果没有中央政府的明确命令，就无权动员军队作战。
在下一级的行政单位，中央政府的郡一般被分成县；另外它们还包括一批赐给侯（贵族）个人的县一级的附庸。
侯是帝国时代以前制度中的一个贵族等级名称，早已受人注意，但这时它的使用的意义略有不同。侯为汉的两个贵族爵位中的第二等，第一等为国。它又是前面已经提到的作为皇帝赏赐活动之一的所封20级爵位中的最高级。①与国一样，设侯的目的有二：出于奖励皇帝官员的需要；出于尽可能广泛地在全帝国贯彻政府意志的需要。到公元前195年，对在文、武职位上有功的高帝支持者封了将近150个侯。有幸保存下来的一张受封者的名单显示了在世系最后中断之前这些爵位父子相传的情况。
表内的条目叙述了每一个封赠爵号的情况，并具体说明它们所受物质利益的范围。衡量物质利益的标准是侯有权利和义务筹措税收的户数，税收的一部分留作他们的收入，其余部分则上缴给中央政府。侯指派他们正当任命的下属（例如相）征收这些应得的收入，这些人虽然负责与县官的职责基本相同的工作，但是不能取得与政府官员相同的地位。同时，侯可以根据自身的权利拥有土地，这些土地不是因为封了爵号后才获得的。侯的称呼得自他们征税的户所在的地区。除了在创建王朝的过程中建有功勋这一原因外，封侯还可能有其他原因，如依靠与诸王或与皇帝的后妃的关系而受封。随之而来的制度史会说明，为了服务于政治目的，以后的封赏是怎样作出的，或是怎样有意识地予以终止的。②对外关系
中国历史上最激动人心的一些事件——秦帝国的灭亡、激烈的内战和中国第一个长期存在的王朝的建立——成了从公元前210年开始的20年的特征。在帝国内部，政治家和将军们进行缔造帝国前途和发展政府制度的工作。同时，中国的领土完整受到了威胁；皇室成员本人有时也与影响北方和南方的对外关系有牵连。
在北方，名叫冒顿的匈奴新领袖已经得益于中国的虚弱和无力集中足够的力量进行防御的形势。他组成的部落联盟扩大到与汉室诸王所领的地区紧邻的地方。由于诸国位于中央政府的郡和中国的潜在敌人之间，所以只要诸王保持忠诚，汉代诸帝便可以感到相当安全。但是诸王准备倒向匈奴事业的任何迹象，都可能使长安惊慌失措；而这类迹象在公元前