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首先要考虑的是崇祯皇帝的继承者。当时谁也不知道皇太子（朱慈烺）或他的两个幸存的弟弟的下落，②有些人出于这个理由，主张推迟新君主的选择。但更多的人感到及时拥立一个君主对于团结全国是迫切需要的。到5月22日，当留都南京职位最高的在职官员第一次聚集拢来商讨这一问题时，几个从河南和山东的封地逃出来的明朝藩王已经到了淮河地区。其中最重要的是福王（朱由崧）和潞王（朱常淓）。③严格从继承顺序考虑，在崇祯皇帝自己的几个儿子之后，显然就是福王，然后是另外三个藩王，他们这时还不知在南京附近的什么地方，潞王是第五位。但潞王得到一些有影响的人的支持，一则因他在品格和智力上被认为优于福王，再则因许多“鲠直”派官员担心福王成为国君后对他们不利，甚至带来灾难。这种担心的缘由要往上推三朝。万历皇帝曾想越过他的第一个儿子，指定福王的父亲为皇太子。这个意图许多年受到激烈反对，最后为东林的拥护者所挫败，导致一系列派别斗争与不和，直到崇祯朝仍未停止。④因此，福王一旦做了皇帝，他可能因为这个缘故而向“清流”报复。史可法由于知道福王名声不好，更容易受到那些心怀疑虑的东林党人的影响。
不过，绝大多数官员担心越过世系选择君主的潜在含糊性，大多数意见赞成福王。凤阳总督马士英看出这一点，开始了一个大胆的政治花招。他一方面赶忙把福王弄到南京郊区，一方面在镇守江北的将领中进行支持福王的活动，将来新朝廷的安全要依靠他们。史可法看到这种压力，当福王在6月初到达长江边时，他放弃了他的保留意见（如果找到皇太子将出现分裂），而接受了马士英的既成事实。
1644年6月5日，福王以藩王仪制进入南京，第二天，他暂时即监国位，仿照1449年景泰皇帝的先例。6月7日，他搬进皇宫，俨然就是一国之君了。作为监国或事实上的摄政，他在七天内正式任命了六部和内阁等文武百官，以图重振这奄奄一息的留都。
从15世纪初永乐皇帝定都北京起，南京作为南方的京城已名存实亡。这里有与中央的大多数部门相似的部门，不过这些职位人员较少，也没有声望，被看作是过渡性的，经常空缺。对王朝来说，南京主要有两个功能：首先是作为一个军事基地，保卫和管辖富饶的江南地区，特别是长江和大运河运输网；其次是作为最重要的行省南直隶实际上的省城，南直隶以产品或因转运而供养北直隶。因此，明末南京最重要的官员是南京的户部尚书和安全上的“三执政”——兵部尚书（他通常又是参赞机务）、五军都督（通常是一个太监）和操江提督。①除去充实南京原有各部门的许多空缺外，这个新政权还必须重建北京的几乎全部政府机构，包括京城警卫系统；改变赋税和运输的流向；调整行政范围；重建或修复旧皇宫中的宫殿和住所。所有这些都是在相当大的混乱中开始的，缺乏胜任的或有经验的人手。但是，在明朝原来的国都复兴明朝，这里不仅有开国者而且有建文帝的陵墓，在心理上是一个不小的鼓舞。在万历朝，建文皇帝重新成为开国者合法的继承人，作为正统的象征和抵抗北方不道德的残暴势力的象征，他在南方恢复了声望。②最初的高级官员选择，在大多数旁观者看来，似乎是既适当又公平的；尽管有少数几个知名人物拒绝参加，或勉强参加，或被迫参加，但许多有着鲠直名声的人接受了重要职位；例如，史可法、高宏图和姜曰广都当了大学士。此外，明显出于对稳定的关心，大家认为监国福王有尽早择吉即帝位的必要。为他的登基草拟了25条施政纲领，以争取官僚、贵族和百姓的广泛支持。它们包括招纳贤士，审慎地任用被造反者驱逐或因党派斗争而离职的人，宽大处理那些曾“身陷”造反者手中的官员，反对随便征税，减少晚明加派的捐税，豁免特别困苦地区的赋税。尽管有这些充满希望的初步措施，仍然很快就出现了分歧，首先是文职与武职人员之间的冲突。
早期的问题与后果
起初，作为报酬，马士英得到作为兵部尚书和大学士的有名无实的职位，但实际上他仍是凤阳总督。因为是他使福王成了皇帝，所以他感到现在他不能被排除在国家的最高议事机构之外。他很快领着一支军队来到南京，催促监国福王赶快登基，并事实上胁迫朝廷委派他到南京任兵部尚书和大学士。6月19日福王正式成为弘光皇帝时，马士英随侍左右。第二天，由于几个受马士英影响的有权势的将领的建议，史可法要求解除他在朝中的职务，去长江以北督师。他不久就在扬州设立了行辕。这一事态发展不仅震动了官场，而且在南京引起了反对的舆论，认为像史可法这样一位能干和得人心的大臣应当留在皇帝身边，而马士英作为一个在将领中闻名的军事战略家，应当到战场上去。但史可法没有鼓励这种抗议活动，这也许是因为他希望避免同马士英的冲突，以维护这时内阁中脆弱的团结。
初期调整的一个重要部分，是把当时在南直隶北部到处乱窜并造成破坏的各支军队编为四镇。各镇的领兵将领和防区如下：（1）高杰占据南直隶北部的黄淮地区，负责河南北部的战事；（2）刘良佐占据淮河以南的南直隶中西部地区，负责河南中部和南部的战事；（3）黄得功占据长江以北的南直隶中部地区，负责支援在他北面的高杰和刘良佐；（4）刘泽清占据淮安州，负责南直隶东北和山东南部的战事。每镇的士兵，要靠耕种被遗弃的或瘠薄的土地来取得粮食；武器、装备和其他物资则靠每个防区在本区征收的税款来购买。此外，每镇定员30000人，每个士兵每年由中央政府发给饷银20两。史可法和他的30000人的军队集中在扬州和徐州之间，作为他们的督师。
除此之外，来归顺弘光皇帝的还有一个重要的后来者，即湖广的左良玉和他的50000多散漫杂乱的军队，他将作为第五镇的统兵将领。在安庆和镇江各部署了一支军队，它们之间有几处驻扎着江防军，以保卫长江，它们中间的南京则另有一支60000人的应急军队。此外，还加强了操江提督在南京对岸浦口的军队。九江和凤阳的两个总督以及在安庆芜湖、怀安扬州和河南东部三地的巡抚，将部分地得到中央政府配给的支援。
这样一个军事部署的总开支预计要700多万两——就是说，至少超出南京户部当年预计的收入100多万两。而预计的收入还得用于薪俸、建设和朝廷的礼仪开支。由于豁免了遭受土匪劫掠地区的赋税；地方赋税被挪用来增加军事设施；失去了福建和两广③大部分地区的赋税，南京只能指望南直隶南部和浙江的赋税收入，而这些地区到晚明时在粮食上已不能自给自足和从地区间的贸易获取财富。此外，当年严重干旱。即使军队的数量不急速增加，即使有最好的财政官员和军需官员，供应也将不足，何况弘光皇帝两者都没有。
为了获得军队的忠诚（这是它非常缺乏的），朝廷用两种办法讨好他们。一是允许军队在各自的防区内有获取食物的完全自由，甚至可以自己任命管理人员，一是对带兵的将领滥予加官进爵，不是为了赏功而是为了激励他们的军事才能。这种政策导致严重的冲突。文官看不惯武将的贪婪和自负，认为他们全是无功受禄；居民反对在他们的城镇驻扎军队，而军队则认为驻在城镇比乡下和军垦区舒服，因为这里更富足，货源更充分（而且有墙把各小队保护起来，互不干扰）。此外，各个防区在出产和收入上的不平均，加剧了将领之间的地方性对抗。
平民鄙视士兵，而一些士兵则鄙视另一些士兵，把他们看作吃皇粮的土匪。的确，许多部队原来就是叛乱的团伙。特别是在河南中部的大多数地区，那里布满了堡砦，其中一些就是由当地的叛乱者和刚得到弘光朝廷任命的人指挥的。①但这种情况并不使他们与正规军有何不同。他们都是大伙武装起来的人，靠打、砸、抢为生，有的得到军官的庇护，有的则不。
朝廷本身从一开始就由于高级文官与勋臣之间的分歧而分裂。后者控制着南京周围的大部分军队。他们企图参与政府大计并得到民政官员更多的尊重。当时的操江提督刘孔昭就企图在内阁中谋一个职位。他受到吏部尚书张慎言的反对，理由是没有先例。其他的勋臣和刘孔昭联合起来指责张慎言在任命官职上轻视武将；文臣则反驳说，武官无权过问朝廷的事。这次争吵的结果是张慎言辞去官僚机构中这个最重要的职位。
这类争吵本身已够严重了，它们还同马士英的竭力增加个人权势和朝中“清流派”与“逆党”之间的斗争始终纠缠在一起，这些斗争始于16世纪末的东林党人。尽管马士英是一个有一定才干的人，胸怀宽大的人也可以与他共事，但文官都不喜欢他，东林党和复社的不妥协的追随者尤其不喜欢他。
马士英知道这一点，所以在文职机构以外，他拉拢那些不满分子：将领、勋臣和宗室中的野心家；在文职机构以内，则拉拢那些由于清流派的反对导致仕途受到阻挠的人。“清流派”前辈、左都御史刘宗周严历的奏疏，使马士英更加感到需要这样一种策略。刘宗周常批评军人，对朝中的“小人”提出警告，强烈要求惩治某些不服从命令的将领，主张将马士英送回凤阳。②马士英决定采取一切手段加强他的地位，同朝中反对他的这班文官进行斗争。这个决定启动了他无法控制的各种势力。
“清流派”不信任马士英，是因为他同阮大铖向来过从甚密，而阮大铖是复社深恶痛绝的人。据说在17世纪20年代，阮大铖为了争夺一个他垂涎的职位，曾与臭名昭彰的太监魏忠贤勾结，陷害东林的一个盟友。后来，崇祯朝将魏忠贤及其党羽定为“逆案”，阮大铖作为次要人物被列入“阉党”，削职夺官，永不叙用。但这还不足以抵消复社名士对阮大铖的憎恨，他们中间的一些人甚至公开辱骂他，把他排斥在官场和上层社会之外。①阮大铖想当官的强烈欲望加上他的工于心计与报仇心切，使他在他们眼中成了邪恶的化身。弘光朝廷发生的事，似乎证实了这种担心，但从阮大铖受到党人过分的刺激与羞辱来看，他们的担心也可能是主观臆断的。
“清流派”的反对激怒了马士英，他决定替阮大铖复官，明知这会引起一场风波。不仅因前朝对阮大铖有永不叙用的定案，更糟的是，这次任命出自中旨，不是按照惯例先行推荐，然后再经过朝廷大臣的审议。这种走捷径的办法，始于成化年间，此后常被滥用，在天启、崇祯两朝曾引起很大的争论并导致恶果。②阮大铖终于在1644年9月30日成了兵部右侍郎，这加速了高弘图、姜曰广和刘宗周的去职。第二年他升为兵部尚书兼右副都御史巡阅江防，他的高升给那些既想升官又想报仇的人指出一条途径，即依附马士英。
为了肃清政府中的反对派，马士英和一些过去受到排斥的人如通政使杨维垣等诡称，应当受到惩治的“邪党”不是那些与天启朝的太监有所谓联系的人，而是那些与北方的造反者有勾结的人。他们还企图为列入逆案�