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赂的情况下，议员们的收入来自他们每年5000元的政府工资，加上作为津贴的每月从俱乐部收到的300元，该款以支票形式支付，只能在俱乐部的会计部门兑现。俱乐部还另付300至400元给省代表团的领导们及担负其他重要工作的议员们。一些知名议员的收入还要加上政府闲职，如各部的顾问职位或政府的谘议委员会的职务的工资。此外，安福议员常可以在众议院秘书厅因任人唯亲而臃肿的机构中安插自己的亲戚和朋友。因为俱乐部成员不能通过惯常的受贿方法补偿在议席上的投资，他们不得不竭力维持俱乐部在国会的优势，以使其领导能保住势力和政府职位，那是月津贴和干薪的根本来源。俱乐部在国会的优势因而有助于加强它在国会耍花招时的内部纪律。①安福俱乐部的纪律以及它在国会的优势，使国会的活动更加顺利，在这种意义上有助于宪政发挥作用。选举总统是国会的主要任务之一。1918年9月4日，国会几乎一致推选段祺瑞支持的候选人、前清官僚徐世昌。这次选举是民国早期唯一和平的、符合宪法的总统接替。经过反复讨价还价，国会还批准了新总理和内阁的提名，这届内阁是民国早期少数几届经过国会全部批准手续的内阁之一。众、参两院还产生了各自的议长、副议长。但是，交通系和研究系的随机应变的花招阻止了安福系的副总统候选人当选。职位安排问题一经解决，国会就完成了其基本任务。安福俱乐部仍被保留，并不时为段祺瑞的皖系所利用，直到1920年7月直皖战争后国会被解散为止。
① 原文附注——译者。
② 外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，翟比南，无日期，第15—23页。
③ 南海胤子（笔名）：《安福祸国记》，1，第34页。
① 外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，第24页。
② 外交部档案228/3279，《截至1918年7月31日的南京情报季度报告》，第24页。
③ 同上；外交部档案228/2982，急件67，1918年6月18日，翟比南致朱尔典，第2页；外交部档案228/2982，急件72，1918年6月29日，翟比南致朱尔典，第2页。
④ 外交部档案371/3184，162951（f16666），急件351，1918年7月24日，北京，朱尔典致贝福，机密。
① 关于安福俱乐部的组织，见内森：《北京1918至1923年的政治斗争》，第106—110页。
宪政理想的衰落，1922—1928年
很难确定自由共和国从有活力的理想变成遗忘了的目标的日期。也许中国人对于宪法制度下政治家的正直诚实的期望高得不切实际。正常的政治妥协被视为背叛，策略上的转变被当成缺乏原则的证据。然而，新的开始仍能使人重新抱有希望。1916年袁世凯死后黎元洪就任总统便是一例，1918年安福国会的选举推选徐世昌为总统则是另一例。但宪制第三第四次恢复又失败，对宪政幻想的破灭感是深刻而普遍的。原因之一也许是1922—1925年北京的种种事件比以往任何时候，都更严酷地暴露了宪法伪装后面的派系政治的现实。
宪法恢复又衰落的第三次循环始于1922年春第一次直奉战争（见第6章）后不久。直系（以曹锟和吴佩孚为首）希望将其对奉系的胜利扩展成它领导下的全国统一，他们及其盟友发了一系列通电，要求徐世昌辞去北京的总统职务、孙逸仙辞去广州的总统职务，并提出在黎元洪领导下“恢复法统”。（黎于1917年被张勋赶下台，导致现在被直系宣布为违宪的安福国会的选举。）在接受职务之前，黎元洪要求军阀们同意“废督裁兵”的政策。在这一点上意见一致后，黎元洪来到北京，为此目的发布了一系列命令和任命。有些军阀甚至将自己“督军”的头衔改为“军务善后督办”。黎元洪还采取行动以裁撤冗员，惩办腐败，恢复政府信誉。①黎最主要的成就是任命包括若干有声望、有现代化意识的律师、外交官和教育家的所谓“好人内阁”。新的财政总长是在牛津受过教育的罗文干，他从最高法院辞职后加入内阁。罗通过重新谈判所谓奥地利借款、减少现有政府债务的2亿英镑并得到一张供政府立即使用的8万英镑支票，很快证明了他的能力。由于涉嫌非法程序及个人贪污，根据总统令，罗于1922年11月18日午夜被捕，这是一次戏剧性的震动。
争论罗文干有罪还是无辜的文章充满了报纸。似乎众议院议长、副议长18日晚曾访问黎总统，提出罗的若干罪状，并提出贪污的旁证。黎元洪当即冲动地（也许是非法地）发布了逮捕罗文干的命令。尽管黎很快就后悔，但他不能收回成命；内阁辞职，罗的案子被交到法院，一年半后，他被开释。
这一事件的根源是好人内阁未能利用国会政治（黎元洪复职后马上恢复了“旧”国会）。该届内阁由于采取了“超越党派”的立场，未与国会派系发展关系并向有军阀作后台的议员提供足够的资金。国会曾试图以质询和弹劾案困扰内阁。两位议长也许没想到，黎元洪的幼稚行为会使他们针对罗总长的花招像事实上那样是毁灭性的。
黎元洪设法任命了接替的内阁，继续当总统。但吴佩孚的上司、直系领袖曹锟越来越急于自己当总统。甚至在1922年底，他的代理人就开始组织政治俱乐部，以便在国会为选举拉票。①1923年初，当孙逸仙回到广东，领导致力于从军阀主义下解救中国的新的军政府时，这一问题尖锐化了。然而，对在黎元洪任期内有无任何机会上台存在重大疑义，不论曹锟或国会都未采取行动召集总统选举。
1923年6月6日，4位忠于曹锟的内阁成员突然提交辞呈，指责黎总统对内阁职责干预过多。这迫使内阁总辞职。随后几天，北京驻军的官兵在总统府示威，索要军饷；警察罢岗；“市民”有组织的示威包围了总统府；驻军及警察的指挥官提交辞呈。6月13日，正值1927年黎元洪屈服于张勋政变6周年之际。遭围困的黎元洪逃出北京，宣布他打算在天津继续行使总统职权。但他的列车在杨村被驻在那里的曹锟集团的一个将领拦截。在离京后约9小时，黎元洪于午夜签署了一份辞职声明。尽管他在抵达天津英租界得到保护后，立即否认了该声明，北京还是成立了看守内阁，在选举继任者之前接管总统职责。
然而，新的障碍又出现在曹锟面前。在政变中及政变后，国会的法定人数走散。对曹锟的野心怀有敌意的政治领袖——满洲的张作霖、浙江的卢永祥、南方的孙逸仙，以及其他的人——撤回了他们在国会的支持者，而其他议员已在惊慌中逃散。公布的一项文告称，要将国会迁往上海，黎元洪将在那里重整旗鼓，另建政府。还提供了一笔资金，以负担议员的赴沪路费及在沪的食宿开销。
为了在北京重新组织法定人数，曹锟的助手们提出针锋相对的建议。北京将支付从上海返京的路费，每周还有一笔参加国会非正式讨论会的慷慨酬金；将修改国会组织法，使在国会的任期不再是有限的一段时间，而是无限期延长，直至选举新国会为止；选举总统前先完成宪法；总统选举时每位议员将得到5000元谢礼。北京的国会人数逐步上升。
与此同时，黎元洪离开了天津。他抵达上海后发现，当地军阀不愿意冒险接待有争议的对抗的政府，他很快就去了日本。上海的替代政府就此垮台。在北京，国会的与会人数增加了。尽管“几乎完全没有公众关心的任何明显迹象”，①选举仍于10月5日进行。10月10日，曹锟就职。当天公布了中国新的永久性宪法。尽管该法拟订得很好，但颁布该法的肮脏背景损坏了它的效力。报章所揭露的每个亲曹议员收取5000元贿赂的消息，更加剧了公众对“猪仔议员”和新政权的厌恶。①据估计曹锟为居住到被拘泥礼仪的沉闷气氛笼罩的总统府，花费了1356万元。他不是一位积极行动的总统。在未选举新国会时，旧国会仍召集会议，国会辩论有时发展成为混战。但这是家庭口角。正如英国驻华公使麻克类爵士1924年6月在报告中写的：“过去5、6个月中，北京的政治局势异常平静，并且……没有倾向于削弱或加强曹锟总统及中央政府的特别进展。”②同时，导致北京另一次政变的军事活动日趋成熟。驻扎在北京附近的直系军事家冯玉祥接到命令，向北进军，迎战奉系。但与此相反，冯玉祥进了北京，废黜了曹总统，并要求结束敌对行动（见第6章）。
冯玉祥的政变显然使曹锟宪法失效。为拼凑一个可接受的政治框架，段祺瑞被邀再度出山。尽管段祺瑞在更大程度上是个政治实干家而不是理论家，他仍怀着国家团结和重订宪法的空想，对时代的需要做出反应。段祺瑞争辩道，又发生了一次革命，所以，他于11月24日就任“临时执政”，在拟就约法之前暂时集总统和总理职责于一身。新宪法的草拟过程空前复杂：首先，召开代表主要军事和政治势力的善后会议，为全国团结作出安排；然后，在善后会议确定的条例下召集国宪起草委员会；最后，国民代表会议开会，通过宪法。
段祺瑞的计划对厌倦的民众没有什么号召力，但有些政治家愿意参加。善后会议于1925年2月1日召开。
在历时3个月的会议上，160多位代表讨论了30多项议案，包括遣散军队、整顿政治、税制、教育经费、查禁鸦片，还有其他议题。会议通过的议案中有一项是召集国宪起草委员会（1925年8月3日成立，12月完成宪法草案）的规则和选举国民代表会议（但从未实行选举）的规则。同时，段执政又召集临时参政院，行使临时立法权。机构安排十分圆满，讨论十分严肃，国会活动十分认真，以致人们可能认为执政府的成员们没有看出在他们周围爆发的革命。
宪政抑制不了这时日益强大的野蛮势力。在革命的动乱中，北京又发生了一次政变：1926年4月9日，段祺瑞的贴身保镖被解除武装，段被免除了执政的官职。
在刚取得统治地位的军阀们争论邀请谁来就职时，北京在几个星期内不存在真正的政府。随后，建立了一系列摄政内阁，“行使执政权”。最终，张作霖解散了最后一届摄政内阁，于1927年6月18日任军政府海陆军大元帅。他任命的内阁大部分成员是他的追随者。最后还要发表任命，分配资金，应付外交使团。但当国民政府的军队1928年6月8日进入北京时，中国的议会民主试验结束了。
变革的浪潮将富人和幸运的人冲到条约口岸外国租界的岸边。一位天津居民回忆道：“在社交上，生活……十分有趣、迷人”。以前的满族皇帝安逸地住在日租界一座大宅子中，前总统徐世昌在英租界的一所房子里欣赏文学和从事园艺。曹锟偏好独居，但在生日时也接待一些朋友。“段执政（祺瑞）相对较穷——事实上，他没有自己的房子，住在他忠诚的追随者之一提供的一所住宅里。他用一部分时间研究佛教，也喜欢打轻松的麻将……有时被问及中国内部纷争的原因，他总是给予佛教的解释，也就是说，这个国家正被派到地球上来的恶魔的古怪行为折磨，动乱将持续下去，直到恶魔被斩尽杀绝。”①宪法未能像广大中国人期望的那样控制冲突，导致团结，对此，后来的分�