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�1906）、农会（1907）、律师协会（1912）、银行业协会（1915）。每一个法团都预备要听命于政府，以成为控制地方菁英的机器。涵盖范围最广的是地方自治方针，一九〇七年以后都设有资料处。当时北京朝中的口号喊得最响的便是恢复主权、实施宪政、自治。
立宪与自治
在此同时，地方的改革者也在通商口岸的蓬勃都市环境里找到许多机会。晚清的第三代士绅不再坐镇乡下了，地租通常都由账房去收，结束了往昔那种地主与佃农之间的人情关系。约瑟·艾士里克（1976）认为这一代既不能再算是士大夫阶级，也还不是中产阶级。因此称他们是“都市改革主义菁英”（urban reformiet elite）。他们对外来帝国主义者的反应是，参加恢复主权运动，以反抗外国对中国实业——尤其是矿业与铁路——的控制。一九〇一至一九一一年的这十年中，他们照例凭着与官场的关系投资实业，取得独占权、政府贷款、课税优惠，这些都令人想起自强运动时期的官僚资本主义（bureaucratic capitalism）。一旦遇上资金不足与市场缺乏而必须向外国借贷的时候，他们追求恢复主权的行动就受到挫折。经营实业的中国土绅在瞄准政治目标的时候，会给自己惹来财务祸殃。
日本的君主立宪于一九〇五年击溃俄国的沙皇专制之时，似乎证明立宪即是统治者与被统治者团结的基础，是国家致胜的条件。即便是俄国，也已在一九〇五年走向国会治理之途了。清廷希望，以立宪加上政府改制来强化中央行政权，继而分一杯羹给壮大中的省级政府，以使他们持续效忠。一九〇六至一九一一年间，北京的朝廷积极进行这个二元计划，要将行政革新与立宪结合在一起。然而，这种改革却同时在中央政府之内与中央和地方政府之间引起激烈的权力斗争。
在京城的权力斗争之中，太后党的人不但保住了最重要官职，甚至还多占了几席。这种扶满反汉的倾向，对于朝廷拉拢地方集权中央的一番努力很不利。不但主张革命的日本留学生的反清意识高涨，中国境内也掀起了民族主义情绪。美国歧视苛待华工，禁止华工入境，引发一九〇五年中国首次采取抵制美国的行动，即是民族主义精神的展现。这次抵制行动中，不只是一地商人行会决定中止生意往来，而是全国大多数通商口岸联合一致抵制美货。尤其是上海广州两地，学生和商人一起开大会，并且用了新闻鼓噪的现代手法。美国贸易受损了几个月，北京朝廷却迟迟不压制民间的反帝国主义运动，以免挑起反朝廷的情绪。
朝廷迫于民族主义高涨的压力，于一九〇六年的前半年派了两个官方使节团出国考察宪政。一团赴美国、德国；另一团赴日、英、法。考察团到了日本，伊藤博文给他们训话，说皇上必须保有至高权力，不可任权力落入百姓之手。回国后，考察团就主张效法日本，由皇帝同意颁宪法给予包括“公开议论”的民权，使帝位高于一切，反而可以巩固君统。慈禧太后即于一九〇六年九月颁布了“预备立宪”的诏书。一九〇七至一九〇八年间，又派了考察团赴日德进一步研究。
按一九〇六年十一月所改的新制，原来的六部扩大为十一部（即外务、吏部、民政、度支、礼部、学务、陆军、司法、农工商、邮传、理藩）。同时议定保留与行政系统平行的军队和监察系统，再添上纯粹咨询的机构以传达舆论民意。改制的结果，距设置一个立法系统与行政司法鼎足而三的理想相去甚远。没有法律至上的概念，根本无从实施分权。
慈禧太后再于一九〇八年颁布钦定的宪法大纲，作为立宪自治的准备。依照大纲，各省咨议局应于一九〇九年召开会议，中央资政院于一九一〇年召开。选举议员的人限有一定教育程度（府州学毕业或任教三年以上者，或有监生资格者），或资产额（有五千元财产者）。因此，有投票资格的国民共一百七十万人，约为全国四亿人口的百分之零点四。每省按其投票人数之多寡可选出一定比例的谘议局议员。约翰·芬彻（John Fincher，1981）指出，当选议员者有十分之九是有科举功名的士绅。从一八五〇年算起，他们算是第三代了，也是最后一代。以后便不再有这样容易识别的、受同样学术熏陶的、想法大致相似的一个社会阶层了。
咨议局一旦于一九〇九年组成，言行方式就不得不变了。但仅有极少数人学会在大庭广众前高谈阔论，大多数人仍避免做此种令人尴尬的卖弄。局里议员的组织，仍以派系或私人关系圈子为原则，并不按立法性质方针组成。把利害讲得明明白白而表示支持或反对，显得只顾私利，因此一般发言多是崇高的陈腔滥调。有法律素养而能够拟法案的人，简直寥寥无几。
与立宪并行的还有自治之推动，其目标是要动员百姓在地方士绅领导下支持推行新政的朝廷。封建制度的地方人治理地方的观念，是古代的自治先例。摩登都市率先有自治的是上海市，于一九〇五年由租界区以外的中国人组成了市议会。天津的新派大臣袁世凯也于一九〇七年设立县议会以为模范。一九〇八年，朝廷明令县以下自治筹措经费的税则，主要为货物税、执照税、土地税。县级与以下的地方自治措施是由当地士绅进行，他们不但想逃避重税，也要躲开基层行政免不了会有的贪官污吏。士绅们为教育并动员乡县百姓的新学堂开办的同时，控制地方的警察系统也开始启用。袁世凯率风气之先，令新设的警察局负责编写地方议会的选举名册。这些地方机构也和资政院一样，可以让菁英人士发表意见，甚至参与改革，像以往的士绅那样担负起供电供水之类的公共事务。但是政治势力却掌握在官吏手中。
维新派菁英希望新制推行的经费另有来源，而且要来源正当。一九〇九至一九一〇年颁布的市、镇、乡、县、道各级自治章程之中，各级都设议会。并且另定旧官僚组织辖外的商贸土地税则。可是，旧式士大夫阶级终将萎缩而失掉在乡里间的领导地位，最后完全由新的官吏系统取而代之。
解决不了的制度问题
清末的改制派极力要将大权收归朝廷中央——但来不及了。采用的两个主要策略是：开筑铁路，壮大新军以加强中央控制力。在此同时，一九〇六年增扩的十一部正忙不过来无数专门细目事务。改制的官吏们做的是成功无望的事，首先，中央政府权力改组就行不通。要求绝对不可稍减的皇帝专制权，凌驾在两个官僚结构之上，在京城紧掐着中央，在省里则控制着地方政府。
北京的内廷以军机处为核心。每天，五、六位军机大臣要阅读地方大吏递进来的奏折，准备进呈皇帝批谕。这种地方巡总与内廷之间往来的奏折与批谕，都由驿站快马直接递送，能激励官吏奋发办事。外廷的六部尚书、都御史，以及京城的其它官员，与各省地方相关职权的官吏通讯办理例行公事。遇有重大事务，仍得递奏折待批谕之后，才能行动。有了电报以后，事情方便不少。
所有的行政事务都要由北京做最后定夺。奏折批谕的一来一往都是皇帝经手，但是有例行与紧急之别。例行事务是按中央集权制度办理的，地方上的人事、财政等官员听从京城里的上级大臣指示。有紧急事务的时候，省级巡抚和京里的大臣都要听皇帝指示，地位是平行的。集权中央而使各省巡抚成为京城大臣的下属，根本不可能。
尤其不可能的是，要把立法者兼行政元首的皇帝手中的批谕权，结合还停在“咨议”阶段的议会的立法行动。议会刚刚才有的“代表性”以及其多数决，并未受到应有的重视。毕竟读四书五经的人一向不认为只凭数人头就能做决定。
中央财政困难也迫使新政每一步都受阻。辛丑和约的赔款耗掉国库大笔收入，没有多少可以挪用的资金。这是帝国主义者——以不平等条约——害的，但也是清政府继承自明朝的税收制度已经无力应付现代化的要求所致。财政改革是很难的，不只因为很多人会因此砸掉“饭碗”，也因为这老旧的税制太虚浮不实，不知从何改起才是。
第一个问题是，全国的实际税收始终有一大部分是下落不明而未编入预算的。地方上的税务官吏和地方政府，都是能收多少就凑和着用多少。至于上报朝廷的数额，都是自古就定好的配额。依猜测，报上去的也许只有实收数目的三分之一，也可能只有五分之一。
第二，官方确认收到的税款——大致按配额收的——并不集中纳入一个“公共荷包”。相反的，簿册上只登记某些地方应缴多少税，应分派做某些用途。北京簿册上所载的数字很少送到北京来，也不在北京分派。因为一省之内的税收要七零八散地供给本省和外地的各种不同需求之用。十八省之中，有十三省惯常要拿出一定数目的税收供给外省的某些特定需要。这种特定支付程序使朝廷的收入被无数的既得利益套牢，其中大部分是官吏和军方的开销。
此外，即便京城里也没有一个财政主管机构。一九〇五年前后的国库岁入按簿册所载大约是一亿二百万两（约七千万美元或一千四百五十万英镑），以这么大的国家而言是相当少的。户部算出的这个总数之中，土地税和贡米的收据数目仍按以往留下的老数字登记为三千三百万两，盐税是一千三百万两，其它税额约七百万两。自一八六九年起，户部的厘金税收只是按省里报进来的敷目记上一笔（一九〇五年为一千四百万两）。新列的数目渐增的总税务司收入（一九〇五年为三千五百万两），是另外处理的，而且已经指定用于赔款和借贷了。因此，新增的贸易税目——海关税和厘金——都不归中央控制，惯例应收的土地税数额却保持不变。主管职权分散，实际税收数目不明，许多经费被既得利益者霸占，要在这种情况下进行财政改革，非得先改掉清朝维持甚久的中央地方均势不可，亦即是，中央必须握有空前强固的权势。
清末的财政发展大多在地方各省出现，属于既有体制之外的。一八八四年间，朝廷有意以各种不同的省级税则来调整增加中央税收，以供给军队经费。结果各省都反对枝节太多的新税则，整椿事不了了之。新设的省属机构——兵工厂、工厂、轮船公司、银行，都是由委员或省级官吏特别委任的人掌管。这些人既然不是中央派任的，通常也就不对北京负呈报之责。自古就有的户部，虽然于一九〇六年改组为度支部，却无法将财政集中掌握。其它各部仍然循往例，自己收经费自己支销，甚至自设银行，一九〇七年的交通银行即是一例。
革新国家预算政策的第一步是一九〇八年的全国总税收调查，接下来是一九一〇年的预算估计整编，将中央与省级政府的税收及花费与地方区分开来。结果估计的总税收额是二亿九千七百万两，用度额包括省级的三亿三千八百万两，以及地方的三千七百万两。将有七千八百万两的巨额赤字。但是，计划与预算、征收数额统计、订定税率，都是同时在中央与省内进行，互相没有协调。各省既被期望供应中央岁入，却又不受中央部里的指挥。
清政府在行政与财务管理上的能力不济，根源于中国的习俗、政治价