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此外，高级文职官员并不熟悉政府的日常工作，这些工作实际上都经员司胥吏之手处理。关于公文的格式都有复杂的规定。每个官署都有自己单独的一套簿籍。对高级官员来说，由于他在一个职位上最多不过三、五年，所以就不可能掌握这些规章。结果，他们别无选择，只能依赖年复一年在此工作的胥吏。这些胥吏的社会地位很低，而且他们大部分得不到固定薪金。当人们在诉讼和缴税过程中与这些胥吏发生关系时，后者就向他们收费以维持生计。由于胥吏索取无度，这种费用就成为一种贿赂。百姓深受官府胥吏勒索之苦。
此外，有很多官署几乎没有职守。在中国，子女们被认为应遵循由父母规定的成例行事，因此，由历代皇帝设立的衙署即使在时移世易和需要改组时，仍然被保持了下来。在这种情况下，旧的官署原封不动，而新的又单独成立。例如清政府以四至六名内阁大学士配备的内阁作为它的中央行政机构。在1729至1730年征讨蒙古人期间，雍正帝在他办公的宫廷附近设置军机处，以便让军机大臣（他们是从大学士和六部尚书中遴选出来的清帝的心腹大臣）在那里讨论军事机密。这样，军机处开始是一个临时机构，它的所有官员都是兼职的，没有专任官员。然而在战役结束之后，雍正帝并未取消这个机构，他继续与军机大臣商讨国家大事。雍正之后的皇帝都沿袭这种做法。这样，自设置军机处之后，内阁大部分职能都由它接办，使内阁几乎可有可无，但内阁并未取消。的确，自从秦统一中国以来，尽管在历史过程中王朝兴衰不已，但每个朝代都自称是前朝的继承者，即使是在以武力征服前朝的情况下也是如此。这样，秦代的官僚结构就被一朝一朝地、稍事更张地继承下来，一直传到清代。简言之，中国的官僚机构从公元前三世纪，或至少从公元七世纪初直到二十世纪，基本上没有变动。证据之一就是很多官署名称都是从古代沿袭下来的。
甚至更严重的一个缺点就是官员的职责不清。在很多情况下这是由于在一个官署不止任命一位主管大臣所造成。在内阁，有四至六员内阁大学士，军机大臣的人数在四至八名之间，而六部每部都有两个尚书。总理衙门是应西方国家的要求而在1861年设置的，总理大臣的人数不定，多达十员，在1894至1898年期间甚至更多。当一个官署里有那么多主管要员时，他们之中就谁也不愿意负责了。不言而喻，每个人都力图把责任推给别人。在历史上，中国政府历来在许多官署中任命两个以上的主管大臣，这样做无疑是为了防止大臣因专权而威胁帝权。出于同样目的，清朝的总督和巡抚也以此种方式互相牵制，使之互相约束而不致让地方权力集中到一个官员手里。
1901年清政府开始改革时，它企图纠正这些积弊。首先，决定简化各官署的公文形式，取消书吏。捐纳制被废除，不过这种作法仍以不同的形式继续出现。河东河道总督①和通政使司②的职位被取消。詹事府③被并入翰林院。云南、湖北和广东的巡抚建制都被撤销。④这些都是不必要的衙署。
在撤销某些有名无实的衙门的同时，政府又创设了一些新的官署。首先是改组总理衙门后建立起来的外务部；总理衙门则是在1861年作为军机处的一个机构勉强成立起来的。因此它开始时只是一临时的官署，官署内有多达十人以上的兼任大臣。因为总理衙门的地位是非正式的，西方国家感到与它谈判时有些不方便，因此在清朝于义和团事件中战败之后，就要求改组总理衙门。这时外务部就成了一个常设的正式机构，内设一名大臣和两名副大臣。这便开始瓦解了自隋唐沿袭下来的传统的六部建置。新的外务部成了第七部，而且比其他六部的品级要高——这确实是个巨大的变化。
不久又进行了一次改革，即在1903年由政府设立了商部。在传统的中国，积极提高人民的福利使之生活比较充裕，并不是统治者的正业，所以政府往往并不为促进农业、工业和商业而操心。但是，此时大家承认富国是为了强兵，而富国就需要促进农、工、商业。
1905年，设立了巡警部和学部（前面已谈过）。此举是企图建立西方式的警察制度，并在1906年决定从绿营中招募警察。巡警部后改成民政部。①
在1906年宣布准备实行宪政的方案后不久，对政治制度根据下列原则开始了进一步的改革。首先是行政、立法、司法三权分立。然而当时还没有立法机关，所以只对行政和司法机关进行改革。其次，精简冗员，明确官员的责任。②结果，下列改革措施得以实现。
（1）合并职能重复的官署。太常寺、③光禄寺④和鸿胪寺⑤都被并入礼部；旧兵部、练兵处和太仆寺①合并成为陆军部；户部和财政处被改组为度支部。练兵处和财政处的设立原来是为了集中军事和财政的管理。自古以来，管理军事的官署一直是兵部，管理财政的官署则是户部，但它们现在已成为不必要的了。它们并未被废除，不过把财政处与户部合并，练兵处与兵部合并，这在中国都是前所未有的措施，虽然对一个局外人来说，它似乎是势在必行的事。
（2）增加了一些中央管理机构。邮传部建立了，刑部被改组成法部，它的职能则限于管理司法事项。②这样，中央政府的部就变成了十一个。自隋唐以来，中央政府机构就是吏、户、礼、兵、刑、工六部。1901年增加了外务部，后来又增加了商部、巡警部和学部，而旧式的六部则仍予保留。但是，1906年改革的结果，只有吏部和礼部保持它们的旧有名称。传统的六部建置已经不复存在了。
（3）各部都建立单一的领导。这是一个非常重要的步骤。在此以前，清朝给各部都任命两位尚书，一般是满、汉各一人。此法是使满人与汉人互相制约，但也趋向于使大臣们不负责任。双头领导的废除明确了责任。同时这也意味着满、汉族之间不同待遇现象行将结束。出于同样精神，为了尽可能地避免兼职，废除了各部大臣兼任军机大臣的做法。③
（4）在各部以外单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院的权力是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的。④从前，法庭和司法行政机构并不分开。审计院独立于各部之外，因为它负责审计它们的帐目。虽然已经决定暂不涉及立法机构的事项，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将来召开国会之前，计划把资政院试作立法机关。（资政院的情况将在下面叙述。）
政府企图包括在行政改革之中的两项主要变革未能实现。一个就是改革省的官僚政治，另一个就是建立责任内阁。总的来说，在清朝的地方官僚政治中，有许多含糊不清之处。例如，外省督抚与中央政府之间的关系和总督与巡抚之间的关系，都不十分明确。可能是清政府宁愿不去明确这些关系。但无论如何，自从太平军运动以来，总督与巡抚的权力增加了。在军事上或财政上，他们都不受中央政府的严密控制。清朝改革的一个目的就是削弱他们的权力，办法是把他们置于中央政府各部处之下，而不是使他们成为与各部处平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直属官员。①这样就可以建立起一个一元化的政体，各省就被置于各部之下，而不是与各部同在皇帝之下：这是行政机构的一项十分重要的改革。当然，各省高级官员是反对这种变动的。
成立责任内阁制的要求是当时的一个改革原则——即明确责任——的自然后果。然而，这会导致撤销军机处、内阁和政务处。反对采取责任内阁制的理由是：总的行政管理应由若干官员分担，否则，个人就会专权，从而可能侵犯帝权。这种观点获胜了，有关中央行政机构的改革因此没有进行。
这样，削弱督抚权力和采取责任内阁制这两项改革②都未实现（在改革活动中，政府原来把这两者都放在最优先的地位）。1907年，对省一级的行政制度进行了改革，但是督抚的权力并未削弱，也没有真正进行实质性的改革，它仅仅以改变一下地方行政官署的名称而告终。仅有的一件重要的改革也许就是在省的各级建立了审判厅，这是打算按照中央政府的大理院的模式设立的独立地方司法机关。①
另一个重要事件是在外国人称为满洲的东三省进行行政改革。由于这是清朝祖先的发祥地，原来在那里建立过特殊的制度。现在实行了改革，满洲的行政就与中国的其他部分一模一样了。盛京将军被取消了；代之以1907年设置的东三省总督，并任命了吉林、奉天和黑龙江三省的巡抚。②
虽然清政府不能削弱督抚等高官的地方权力，却成功地增加了中央政府中满洲官员的权力。在只任命一位大臣领导政府的每个部之后，在十三个高级官员（即军机大臣和各部大臣）之中，有七个满人，五个汉人和一个蒙古旗人。这个蒙古旗人当然是蒙古族，但是他是属于满人阵营的。因此中央政府改革的结果是在最高级官员中，满人与汉人的比率为八比五。而与以前满人和汉人人数相等的安排相比，清政府在取消种族区别待遇的公平原则下，巧妙地把对中央政府的控制进一步置于满人的手里。
另一个改革的基本原则是尽量减少兼职。根据这种政策，袁世凯辞去他的一切兼职，所以他的权力大大地被削弱了。上面已经谈到，政府提升两个集大部分地方权力于一身的汉人总督张之洞和袁世凯为军机大臣，这样就剥夺了他们在地方上的权力。因此，尽管各省的行政没有进行改革，中央政府的满人官员的权力却大大地增强了；相比之下，汉人地方官员的权力却被削减了很多。
从1908至1911年的宣统时期，这种趋势甚至更加强烈。首先，在1909年1月，袁世凯被迫以足疾为由到河南退隐。九个月之后，张之洞死去。这样，两位难对付的汉族高级官员就不能妨碍摄政的醇亲王行事了。被这种情况所鼓励，他让他的两个兄弟掌握陆军和海军，最后在1911年5月，他应汉人提出建立责任内阁的要求，终于组织了一个责任内阁。它对皇帝负责。与此同时，旧内阁、军机处和政务处都被撤销。责任内阁由一个总理大臣和两个副大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩院和外务部各部大臣组成，总数为十三个成员。①在这十三员被任命的内阁大臣之中，八名是满人，汉人只有四人；八名满人中，有五人是皇室宗族。醇亲王在为皇室宗人取得军权以后，这时又要全面控制行政了。但这种事实也说明，在这时候，摄政王确实感到除他自己的宗人外，甚至连满洲官员都不能信任了。任命这一内阁是清廷在行将崩溃时的最后一个孤注一掷的行动。在这个皇族为中心的内阁组成后不到一年，武昌就发动了革命，其后又不到一年，清政府垮了台。在此以前，朝廷曾经利用改革方案，使它一直下降的权力不断地集中。
准备立宪的日程与“宪法大纲”
当清政府宣布它要采取宪政的政策决定时，极力主张更加激进的一批批评论家开始要求政府立即实现这项目标，不久他们迫使政府以这种或那种方式去答复他们的要求。1908年8月，政府因此宣布它准备实行