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它负责的商务局。商部尚书是载振。他的父亲庆亲王为新成立的财政处起草一个全面改革国家财政的方案。甚至传说庆亲王意欲将这个有权力的财政处置于新的商部之下。报纸报道，北京书肆内关于工业和国际商业的书一售而空；官僚把这些书全部买去，准备自己参加新商部录用人员的考试。
但是商部的存在没有能满足这些期望。矛盾发生了，它未能促使其他各部和机构放弃它们的管辖权限。例如，钦命的商务、商约和铁路等官署都一如既往地进行工作，完全独立于新成立的商部。②同时，商部的财政经费也少得可怜；它的主要收入来源是偿付庚子赔款之前的海关存款的利息。由于存款利率以及大部分存款存在银行的时间长短每年不同，因而商部花在拟订新的经费方案上的时间比花在拟订新的工业计划上的时间要多。①不过，商部失败的最关键原因是载振及其同僚领导无方。载振因放荡腐化而声名狼藉。1907年5月，他被迫辞职，理由是他自己接受了某官员的一个身价很高的歌妓，并为他的父亲庆亲王弄到一笔十万两银子的巨额贿赂。②英国训练出来的一个律师和外交家伍廷芳曾对商部的组织和章程有所帮助，在1903年担任了四个月的商部左侍郎。伍廷芳为人干练正直，后来，陈壁接任了三年，而陈壁却是个有名的贪官。
在1906年进行大整顿的时候，商部进行了大改组。它对铁路、船舶、邮电的管辖权都转给新设的邮传部。由于这些交通通讯工业占用了当时用于开发的大部分资金（特别是外债），所以改组后并另外改名的农工商部就无职守可言了。在1907年，它想法收回管理轮船招商局的权利。但是，邮传部则声称船政理应属于它的权限。农工商部争辩说，轮船招商局是商办，因此得属于它的管辖范围。最后它们同意让邮传部监管招商局的运输政策（如经营的航运路线），而让农工商部监管它的业务经营。③
还不清楚为什么要把指导国家的近代企业的责任如此是非不分地加以划分，使之形成两个部。主要受益人看来就是袁世凯，他在1907—1911年期间不同程度地控制了邮传部。因此，在盛宣怀在1911年成为邮传部大臣之前，该部先后由袁世凯的门生陈壁、徐世昌和唐绍仪所领导；而部中一个有势力的铁道部门一直是由袁世凯的另一名幕僚梁士诒领导。这在中央和各省的利害关系中间不是一个简单的冲突。1907年9月，袁世凯和张之洞都从外省任所被召回到北京任军机大臣。中央政府这时大概想把交通通讯工业——在当时主要是铁路——集中于一个部管辖，以便进行统一发展铁路的新的努力。铁路管理引起北京的特别注意——不仅因为它具有经济和战略上的重要性，而且因为需要借大量外债作筑路资金。①袁世凯和张之洞调任军机处，部分原因可能是要利用他们办铁路的长期经验和兴趣。在1908年，张之洞又被任命为粤汉路和川汉路的督办。不过，如果说北京曾希望抓住铁路经营的主动权的话，那么它的策略又失败了。无论是袁世凯或是张之洞，都无法使各省的绅士和有名望的商人就范。
各省的反应
各省巡抚对在本省设立部属省署的新计划抱有反感，这是可以理解的。不过，既然北京已无其他办法，各省政府就用不同方式象征性地表示服从来搪塞应付。由于各部都设法把新署局强加于省一级，各省便扩展自己的机构，把它们置于北京名义上的控制之下。例如，1904年初，商部尚书载振奉旨计划在各省建立商务局——一个崭新的官僚机构——来为他的商部服务。各省当局的回答是，他们早已有了商务局在执行这些任务。事实上，张之洞在1896年就已第一个开始建立这样的局来计划近代的经济政策，但是不久就利用它来筹集工业资本和谋取贷款。张之洞的榜样被其他省会纷纷效法，直到商人普遍对它们表示不欢迎时才停止。在1903—1904年的某个时候，广州和上海这两个主要的商务局被迫关门，因为它们不受欢迎。①
1904年夏季，商部向各省的意愿屈服了。8月，各省原来所有商务局被正式指定为商部的分署，以指导各省一切工商发展事宜。每局由一个经督抚遴选的商务议员领导，但他要经商部批准和任命。商务议员应具备知府或候补道台的官衔，他必须精通工商事务，定期上报，编制统计表，进行调查研究，以及保护当地商人和归国侨商。他可以直接向商部打报告，但报告副本应呈送督抚衙署。②这样一来，商部任命商务议员只是一种保全面子的办法，各省却拥有实权，既可以遴选他们自己推荐的候选人，又可以收到他们送给商部的报告的副本。
这一安排促使成立了更多的商务局。1908年末，四十四名商务议员被任命，但是商部立即发现他们不执行商部的指示。下面讲几件北京和各省省会之间行政上勾心斗角的事件，以说明商部的困境及其无能。1904年末，商部已经在奏疏中申诉说，各省选派的商务议员都没有工商业的知识。“在各督抚中关心民瘼，认真遴选者固不乏人，而视为例差者亦复不少。”③它请求朝廷命令总督们要更加勉力从事。这说明困难之所在。一个中央政府的部为了强迫一个不顺从的省政府遵从它的指示，竟不得不求助于皇上的权力。商部的创立者们原来希望它在各省做的事能多于传统的一些部所做的事，但不幸的是，这个新部出现时正值中央政府更加依靠各省的新财源以偿还国债之际。
1905年夏季，商部又向清帝诉苦说，所属商务局都不执行它的命令。虽然商部已经主动解决了对江苏、江西、山东等省许多付不出存款的钱庄提出的破产索取权，但上海的一个案例把它基本上排除在外，使它不能插手解决，另的省份对商部的信“有阅六七月未复者，有阅四五月未复者，叠经臣等督饬，文电交催，仍复迟延。”①以后不久，有一个人向商部的《商务官报》投稿，表示了普遍存在的沮丧情绪：商部在设法保护商人的时候却无能为力，除非总督及其僚属执行它的政策。②
然而，中央和各省官僚之间的这些冲突，常常非各省督抚所能控制。但是北京毕竟对所有省级正规官员仍保留了有效的任命、免职和再委派的大权。特别在清末数年，大多数巡抚事实上是由那个腐败的庆亲王精心挑选的，他们都对庆亲王感恩戴德。各省许多不顺从的表现，是以巡抚、长期留任的胥吏和税吏为一方与控制经济企业乃至税收等公共职能的省的和地方的绅士为另一方这两者之间的复杂关系造成的。这些绅士和各级小官僚——不仅仅是巡抚或他们的属员——才是地方权力增长后的真正的受益者。③
1907年改组而成的农工商部又想控制它所属的局（它们已改组成为农工商务局），同时把局的下属对照部中的机构重新作了安排。1908年又采取了进一步的措施，使新设的农工商务局的等级同于盐政局和巡防局，并由正式的官员（劝业道）主持局务。根据谕旨，劝业道同时对农工商部和邮传部负责。作为省一级的高级官员，劝业道可能不再完全由省当局挑选。到1908年年底，已任命了九名劝业道。
虽然这件事实看来是农工商部的胜利，但没有证据表明在1908年以后它对各省产生了任何巨大的影响。这有几个原因。第一，农工商部严重地丧失了热情或使命感。1907年继载振之任的新农工商部尚书是另一个宗人溥颋，他为官直到清朝覆灭时为止，一直没有有力的政治后盾，也没有创造力。第二，在清朝最后几年，朝廷专心于它自己的派别斗争，这显然越来越导致各省高级官员把他们任职的省份视同他们利益之所在。例如，浙江人周善培从1908年10月至1911年夏季任四川省劝业道。当铁路国有化危机爆发时，他却反对中央政府的政策。①
最后，北京在工业上的失败只不过是中央对各省的权力进一步减弱的部分表现而已。朝廷允许通过各省谘议局表达民意，原希望使地方绅士和绅商更多地倒向它一边。但是结果使绅士名流和正式官僚之间已经脆弱的关系更加不正常。各省政府的权力被削弱到如此程度，以致在辛亥革命爆发时，多数巡抚只能唯绅士的马首是瞻，或者干脆逃命了事。
① 关于商部筹备成立的消息，在《华字日报》上经常刊登，例如见1903年3月23日、5月7日、7日18日、8月8日、9月26日、10月10日、31日、11月13日以及12月30日的报道。
② 钱实甫编：《清季新设职官年表》，第68、71页。
① 关于其中某些方案的报道，见《华字日报》1903年10月10日；1904年2月9日、7月6日、8月13日；1905年2月24日、5月31日；1909年10月16日、11月8日；另见《东方杂志？记载》，第6年第9期（1909年）第430页。
② 见沈云龙：《掌握晚清政柄之奕劻》，载于他著的《现代政治人物述评》，第2册第73—74页。
③ 《东方杂志？记载》，第5年第10期（1908年）第93页。
① 见李恩涵：《浙江绅商与北京朝廷官员关于1905—1911年收回英国苏杭甬路权的斗争》。
① 张謇：《张季子九录？政文录》卷1第19页。汪敬虞：《中国近代工业史资料》，第1册第596—597页。
② 《大清光绪新法令》，卷16第36—37页。
③ 《东方杂志？商务》，第1年第11期（1904年）第119—120页。
① 《东方杂志？商务》，第2年第9期（1905年）第88—90页。
② 王有龄：《商部之责任》，载《商务官报》，第7期（1906年）第1—4页。
③ 关于对政府胥吏和地方绅士的地区、地方权力增长的分析，见刘广京：《对清末地方权限的再估价》，载《清华学报》，卷10第2期（1974年）第207—223页。（中文和注解见第176—207页。）
① 周善培：《辛亥四川争路亲历记》。
办企业官员的出现
官督商办和官商合办的试验是想吸引商人投资于近代企业，但两者都告失败，这是由于官方提倡者如李鸿章和张之洞等人未能使投资户相信他们的利益不会被官方的经理所损害。大约在二十世纪头十年商人们的回答既响亮又清楚：除非我们是不折不扣的合伙者，否则干脆散伙。但另一方面，个人和集体在这时也无力建立大规模企业，这表明商人他们自己仍然过于软弱和不团结，不能领导中国走向工业化。由于官方提倡者不甘心或者不能够放弃控制，结果在新安排中又出了歪门邪道，或者完全避开官办，或者使它流于形式。
关键是出现了官僚企业家。晚清对工商业作用的重新评价已经使近代企业在思想上受到尊重。官员们最初无非是实行一般的监督，后来开始自己投资，承担起管理职能，到最后又给企业做决策。从官员变为官僚企业家的最明显的例子是盛宣怀。但是盛宣怀办他的工业企业是次要的，他的主要关心是要在官场飞黄腾达。他喜欢搞官场上的权术而不惜牺牲健全合理的商业经营方式。他在那些明显地享受着垄断或者大量官方津贴的企业中无往而不利；而在有竞争的企业中却常常败北。①
宁可要健全的商业经营方式的主要原因是，到二十世纪头十年，有些官僚企业家开始独立出资或者靠朋友筹集大多数甚至全部资本，他们以民间身分筹资