按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
蒙系氖О堋Ｋ健叭端校游 保还且桓鍪未剩湔媸档暮迨牵嗣窆缡窍匾韵碌囊患墩蠖邮枪绲呐沙龌梗硬攀桥┐宓幕揪玫ピ撬跷⒘说娜嗣窆纭�60年代初的调整，在一定范围内复活了个体经济，并非政府本愿。在以后的十几年中，政府的努力方向始终是在争取农村经济发展的基础上，促使经济核算由生产队向大队过渡，再向公社过渡，实现“一大二公”的公社理想，同时在过渡中逐步消灭农户家庭经济，使家庭不再具有生产性功能。尽管投入了大量人力物力财力，通过自上而下、自下而上的大规模群众运动方式，轮番运用经济刺激、组织调整、政治清洗和思想宣传等各种手段措施，最后仍然没有达到预期的目的，生产队集体反而不断衰落，导致农民自发的农村改革。
二、乡镇人民政府的基本职能
乡、民族乡和镇，是我国县以下的基层行政区域单位，是我国政权在农村社区中的最低一级，也即我们常说的基层政权。乡，是农村地区的基层行政区。民族乡，是农村中少数民族居住比较集中的地区的基层行政区。民族乡不是民族自治机关，但民族乡的政权建设工作要结合少数民族的特点。镇，是农村地区中非农产业占相当比例，集中居住着较多非农业人口的基层行政区。乡镇平级，它们都由县领导，在总体上都属于农村地区的政治权力结构的组成部分，都主要面向农民。它们之间的区别主要在于居民结构和产业比例的差异。一般来说，一些乡在向镇的方向发展，一些镇在向县级市方向发展。
新中国成立以后，镇正式成为我国农村的一种基层政权组织形式。一般来说，镇多是县政府的所在地，或是由县领导的工商业基地，50年代要求聚居人口2000人以上。在公社化的过程中，镇的建制也受到了波及，一部分改为公社，一部分镇被撤销，一部分划归公社领导。进入80年代以后，与恢复乡的建制相一致，镇的建制也相应恢复，建制镇的标准于1984年又作了调整，建制镇的数量不断增加，并在80年代末期以来形成持续升温的建设小城镇的热潮。
乡镇政权作为基层权力体系，主要由三大部门构成，即作为权力机构的乡镇人民代表大会，作为行政机构的乡镇人民政府，以及作为政治核心的中国共产党乡镇委员会。这三大部门各司其职，共同构成我国的乡镇政权体系。
乡（镇）党委对本地方的各项工作实行政治领导。乡镇党委是乡镇政权的政治核心，对基层政权实行政治、思想和组织领导，在农村基层政权体系中具有高度的权威性。党委设书记1人，副书记若干人（原来一般为2—4人，2006年后逐渐改为2人）；乡（镇）长一般兼任副书记；有的较大的乡（镇）还设有一位纪检书记。乡（镇）党委一般设有办公室，并领导人民武装部、团委、妇联等。
乡（镇）人民代表大会，是地方国家权力机关。乡镇人民代表大会作为乡镇政权的权力机构，是人民群众行使当家作主权利的制度保障。乡镇人大实行民主集中制，同时坚持党的领导。乡（镇）人民代表由直接选举产生。乡（镇）人大一年开会一次，不设常设机关。根据1988年12月修改过的地方人大和地方人民政府组织法的规定，乡（镇）人大设立一个主席团，设主席1人，副主席若干人（一般1—2人），秘书1人，作为闭会期间的办事机构。有的乡（镇）模仿县人大常委会的模式建设乡（镇）人大的主席团，提出由主席团在人大闭会期间代行人大的职权。
乡（镇）人民政府是基层国家行政机关和本级人民代表大会的执行机关。乡镇人民政府是乡镇政权的执行机构，主要履行基层行政管理职能，由不同的职能部门组成，乡镇党委和人大的重大决策都要通过乡镇政府加以实施和落实。乡（镇）设乡（镇）长1人，副乡（镇）长若干人（一般4—5人）。乡（镇）政府实行行政首长负责制，副职协助正职进行工作，并分管农业、科技、乡镇企业、文教、财政等方面的事务。乡（镇）政府定期召开办公会议。乡（镇）政府设有办公室，配备有分工具体负责各项事务的秘书、助理员若干人。
在乡镇政权结构的问题上，还需要提到“企业委员会”（或称作“企业经济委员会”等，甚至称作“总公司”、“联合公司”等）。越是乡镇企业发达的地方，设置有这个机构的乡（镇）的比例越大，这个机构的实际地位越高。从有些地方的实践看，这个委员会是从政府中分离出来，又执行政府职能的具有很大特殊性的政企合一的机构，其职能与政府职能相交叉。这个机构不同于一般的政府部门，多由副乡（镇）长兼任主任（或总经理），直接领导本乡（镇）的各企业，担负着发展地区经济的具体任务。有的地方在乡（镇）政府设置“乡镇企业办公室”，负责经济开发的协调和管理工作。
如果从职能分析来看，改革开放以来，特别是在几次自上而下的全国性政府机构改革中，乡镇政权体系在管理内容、管理方式等方面进行了一些重大调整，乡镇政权的职能不断转变，功能不断转型，自身建设不断加强，权力架构日益趋向合理。乡镇政权作为国家政权的基层单位，其主要职能转变为三个方面，即对本社区的公共事务进行行政管理，对本社区内的经济活动进行调控和指导，为社区发展提供各种赢利和非赢利服务。乡镇党委作为乡镇政权的领导核心，不再直接插手乡镇的具体事务管理，而主要是进行政治、思想、组织领导，加强党的自身建设；实行乡镇长负责制，精简机构、人员，转变职能，降低行政成本，健全和完善乡镇政府行政领导体制。同时，伴随着党和国家工作重心的转移以及农村社会经济的快速发展，乡镇政权体系功能实现了重大的转变。从总体上看，对农村社会经济的管理从微观管理转变到宏观管理，从直接管理转变到间接管理，从计划调控转变到市场调控。具体来说，就是由要素管理转向程序管理，由内在管理转向外在管理，从领导管理转向服务管理。乡镇政权组织的改革与完善，是其向现代管理体制转变的表现，也是经济转型所导致的政治结构变迁的必然要求，适应了我国农村经济社会发展的需要。
乡镇政权结构和功能的转型，推动了农村基层民主政治的发展，维护了农村的社会稳定。在转型前的人民公社体制下，高度集权的人民公社运用政权的力量，通过各种政治动员、思想教育等超经济手段来实现对农村社会的高度整合和治理控制。这是与高度集中的计划经济体制相适应的，是以广大人民群众丧失财产权和个人自由为代价的，不符合经济社会发展的客观规律和要求。因此，这种体制不能从根本上保持农村的社会稳定和发展，反而蕴含着深刻的危机。在政治结构转型过程中，建立了乡镇政权，设立了人民代表大会。该制度的实施，充分调动了广大农民的政治热情，强化了他们的参与意识，促进了农村民主政治的建设和发展。
三、乡镇机构职能改革与转变
自1983年中央决定恢复建立乡镇政府并于1986年基本完成这一工作以来，中央和地方都多次进行过乡镇机构的调整改革，尽管这一过程在各地的表现形式不尽相同，但其基本脉络大体一致。
20世纪80年代中后期，新建立的乡镇政府逐步建立了自己的财政，由人民公社体制下脱胎改造形成了农业、乡镇企业、土地、计划生育、民政、文教等行政管理机构，或者设立了行使不同行政职能的助理员，同时设立了一些与县级机构对口的工商、税务、公安、农机、文化等站所，这些站所大多由县级部门实行垂直管理，或者以县级部门管理为主，也有的下放到乡镇管理。但在这一时期，计划经济时期行政管理的色彩还比较浓重，乡镇直接办企业相当普遍，甚至在一些经济发达地区还设有与乡镇政府并列的乡级经济组织，亦有诸如经济联合社、总公司之类的称谓，这与乡镇政府管理经济的职能往往又相互交叉，以致在两个组织之间发生工作上的矛盾。为此，绝大多数撤社建乡时设置了乡级经济组织的地方，逐步撤销了这一组织，同时代之以乡镇政府内设的行政性的经济管理机构，结束了党委、政府和乡级经济组织并存的状态。1986年以后，中央提出要改革条块分割的体制。当年9月，中央曾明确发文指出：改革的基本原则是简政放权。在这一原则指导下，乡镇的管理权有所加强，也有一些权力的下放。但实际更多下放的是经济负担，如相当长一个时期的农村教育以乡镇管理为主，通过乡统筹来解决学校建设和教师工资，给农民造成了沉重的负担，也对农村教育造成了严重的负面影响。
到20世纪90年代初期，各地要求向乡镇放权的呼声逐渐高涨，有的地方也进行了一些加强乡镇政府职能的尝试，但从总体上说乡镇政府的职权没有多少实质性的扩大，甚至一些地方一度下放了的土地、税务、工商行政、公安派出所的管理权，由于在执法和管理过程中出现了一些混乱现象，又重新收归上级部门管理。为了转变职能，理顺关系，精简机构，提高工作效能，强化服务，同时也是迫于乡镇机构不断扩大过程中的财政压力，一些乡镇开始核定职能、编制，把一些比较分散的职能部门合并为党政综合、组织人事、社会事务、农业、财贸、政法、教育等若干整合了相近职能的办公室，同时进行了清退聘用人员的工作。但在一些乡镇规模较小或者经济落后地区，很多还是实行民政、司法、文教等行政管理干部的助理制。这些改革，对于精简机构，提高行政效率，发挥了一定的作用，但对于国家财政供养的乡镇工作人员的精简，由于难度较大，成效并不明显。
20世纪90年代后期，以转变政府职能为核心的乡镇机构改革，解除了乡镇政府与所办经济实体的行政隶属关系，实行行政机关和事业单位的分开，减少行政审批事项，要求行政机关定职能、定机构、定编制。特别是进入21世纪以后，中共中央、国务院自上而下地开展了农村“费改税”，由此揭开了新一轮乡镇体制改革的序幕。随着税费改革的逐步深入，一直开展了以撤并乡镇、精简机构和分流人员为主要内容的乡镇机构改革，同时加强了县级政府对乡级财政的统筹管理和调控，随着中央和地方财政力量的增强，建设社会主义新农村重大战略决策的实施，实现了全部免除农业税、教师工资由县级统筹、实行种粮直接补贴等重大变革，公共财政支出开始向农村倾斜。与此同时，乡镇政府在催收税费方面的职能逐步消失，国家对于计划生育的管理手段和工作方式发生了重大变革，乡镇政府的功能和运行方式正在发生前所未有的变化，由此必然会导致乡镇机构带有实质意义的重大改革。应该说，改革的困难和阻力是不可避免的，但改革势在必行，比较宽松的财政经济环境也为改革创造了有利条件。这一改革至今仍在进行之中，改革的目标还远远没有达到。与此相联系的，对于乡镇机构的改革、改制乃至乡镇政府体制存废的讨论，仍在继续进行。