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因他忙不过来而受不利影响。所有的重要问题都要经他批准。所有的立法和判例都要由皇帝的诏书来制定。现代中国仍受这一传统之害。
鉴于帝国官僚政府对中国人的整个生活拥有全面的专断权，人们不免感到惊奇的是，官员人数居然不多，并且相当分散。按编制，京城和各省的文官总数不过九千。武职官员据说只有7500 人左右。当然，此外确有越来越多的编外人员或“候补”官，可派去办理各种差事而不给实缺。另外还有一大批文案和管事，是中国衙门里从事缮写、记录、商谈、送往迎来等不可或缺的。官僚机构中的人手总数，如果把下面的阁人、差役、轿班计算在内，无疑有上百万人。但是，如果只算有真正官衔，有资格作皇上代表，能采取官方行动并逐级上奏的，我们发现他们人数不多，而且分散各地。据粗略估计，总数至多不会超过3 万或4 万“官员”，而他们所治理的却是一个约有2 亿、并在19 世纪中叶可能已增至4 亿人口的国家。例如，在九品里接近下层的七品官中，头一类官就是县知事，他负责管30 万之众的人口。朝廷官员为数不多的情形反映了这样的事实，即它是依靠土绅阶级在农村领导和主宰农民的，这在前面已经说过了。
政府作为有组织的“贪污案体”。官僚政治的另一反常现象是它的棒禄微薄。根据官方红册，管辖象欧洲各国那样大的两省的一名总督从他皇帝主子那里领到的棒禄，相当于每年300 美元。除这笔名义上的傣禄外，另加一笔领自省库而不是国库的较多报酬。对于总督来说，这笔补助薪金（叫“养廉”）相当于每年41000美元。但把所有的收人都加起来，这样的薪金仍不能初步满足一名必须延聘大批幕僚和特别助手的官员的需要。
朝廷命官必须对他们治下发生的一切公众事件负责，但不必对所有公款负责。预算和会计手续是非常简陋的。官员们靠我们今天称之为“系统化的贪污”行为来谋生，而这种行为有时变成了敲诈勒索。这是错综复杂的私人关系制度必然会出现的伴生物，而每个官员则必须跟他的上司、同僚和下属保持那样的关系。在历史上的官僚体制中，中国式官僚制的突出之点是“勒索”和任人唯亲，这是彼此起加强作用的孪生制。头一套做法是以冠冕堂皇的形式而不是偷偷摸摸搞的。下级官员在履行其职责的过程中，照例要馈送上司“礼敬”。这种礼敬的数量同旧中国的所有物价一样，要依靠个人的关系而定。“勒索制”并不比盛行于中国生活中其他人与人之间的讨价还价更加事先有所准备。官员间的外快收人同收入太少的堂信仆役直到不久以前还从每次收付款项中索取的小费比起来，只不过是钱数多些，其性质却是一样的。
重用亲戚的惯例给“勒索”或“示意”增加了方便，因为它使违反公众利益的私人勾结更加有恃无恐。甚至经书也赞誉尽心为家、特别是孝顺父母的美德，认为这是高于对国家的任何义务的。因此，京城里依靠各省赋税供应的朝廷利益就经常同所有官员的各式各样私人利益发生冲突，因为每个官员都要赡养他的亲属，并为他自己的前途着想。高官通常意味着财富。乾隆皇帝的宠臣和坤，因贪污及其他罪名，于1799 年被嘉庆皇帝投狱审讯时查出的财产，照当时美国货币推算，要值10 亿美元以上，这大概是空前绝后的最高记录了。另一个于1841 年鸦片战争时失宠的满族大臣，经查抄后证明他的财产总计约有425000英亩的田地，价值3000 万美元的金银珠宝，以及9O 个钱庄和当铺的股本。我并不想说，西方人在贪污受贿的手法上落后，或不那么高明。然而在中国，直到近代贪污受贿仍是个公认的惯例，恬不知耻而且肆无忌惮。
人民共和国的庞大新官僚体制，必须以这个传统为背景来考察。尽管在总的效果上是史无前例的，这个体制仍不能不在旧的基础上建立起来。它也面临着这样一个由来已久的问题：怎样使官员们保持朝气、效率和清廉。
法律
在西方传统中，官僚政治受法律调节。个人可以求助于法特啪保护，来对抗官员的专擅。我们西方的公民自由权就靠这一点。但是，法律在中国人的生活中并没有照这个样子发展，来保护个人的政治权利或经济地位。公元前3 世纪法家对于法律的早期运用，是作为协助专制政府实行行政统一的工具。以后的汉室仍运用法家的某些做法，如家庭人员的连坐制。这样，所谓“儒者之国”尽管赞扬孔子及其礼教，也吸收了法家传统中的一些成分。自此以后这个传统一直绵延下来，并且不断地重振声势。
研究法律史的现代学者，还刚开始查阅那卷帙浩繁、分支众多的中国法律文献。8 世纪大唐律及其后宋、元、明、清各朝律例，尚有待西方学者去进行分析。按照现代以前的任何标准来看，中国法典显然是自成一格的宏伟巨作。也同中国社会的许多其他方面一样，中国旧法制是“非现代”的，然而按其所处的时代环境来看，还不应马上称它是“落后”的。早期欧洲观察者曾对中国人的秉公执法获有深刻印象。只是到了18 、19 世纪，西方改革了法律和刑律之后，中国才落后了。
然而，另人的法律概念根本不同于西方。它起源于古代中国人对天理（自然秩序）的观念，认为人的行动必须合乎天理，而统治者的职责是维护这种协调一致。统治者是以懿行美德而不以法律来影响百姓的，所以认为通晓事理的文明人会受这种榜样和高尚行为规范的指引，而毋需绳以法规。按照这一理论，只有对那些野蛮的、未开化的人，即那些不遵圣贤教导和皇帝榜样的人，才需要实行惩罚而使其愉服。明正赏罚，在于表明每个人按其身分应采取什么样的合乎体统的行动。但在理论上，赏罚总被认为是保证人们循规蹈距的次要手段，其目的是“以罚止罚”。
对中国的这种法律制度，可以试作一些概括。首先，中国人不把法律看作社会生活中来自外界的、绝对的东西；不承认有什么通过神的启示而给予人类的“较高法律”。摩西的金牌律是神在山顶上授予他的，但孔子只从日常生活中推究事理，而不求助于任何神灵。他并不宣称他的礼法获得什么超自然的认可。他只是拐弯抹角地说这些礼法来自自然领域本身的道德性质来？自这个世界，而并非来自人类无从认识的另一世界。据此，法律条例就只是这道德精神的一种表现形式，是可供仿效的模范或榜样，或者是施政或守礼的有效准则。因此，破坏这样的准则是实际上求得方便的问题，而不是 宗教原则问题。法律从属于道德。它之获得认可，是在于理性，或者说在于那作为道德基础的社会共同经验。这就避免了不适当的二元论，那是西方在法律条文与格遵道德常情二者之间产生出来的一种主张。
在实践上，中国帝王的法典主要是刑法，是为惩治缺乏教养的人用的。它也是行政性的，并规定了典礼的细节。换言之，法典的一部分是由行政裁决积累而成的。它几乎全是公法，其内容涉及办事手续、婚姻、继承以及有关施政的其他重要事项。法律在公众活动范围内所占地位是比较小的。百姓尽量避免到官堂上去打官司，因为到了那里，原告和被告在受审时都要先按规定形式打板子，并且谁都必须给衙役使钱。县官雇用刑名师爷当他的私人顾问；除此之外没有法律专业，也没有一批私人律师代表当事人出庭。正当的理由属于官方，是偏向政府和社会秩序这方面的。它是从政府下达到私人的上下关系，而不是为了无所偏袒地解决私人间的纠纷。
据德克？ 博德和其他人的分析，清代法制在其有限的范围内是精心组织好的，并在其付诸实施之后运用到相当精确。从县官衙门、府、省到京城并最后到皇帝那里的各级法庭，可判处五刑（答、杖、徒、流、死）。判案要呈报上级供其审核。可以上诉。各级官府须在限期内缉获罪犯，若有错判，会受严惩。
大清法典中列有436 条主律以及约1600条辅律，规定某种罪处某种刑罚。官府的问题是为一项所处理的案件找出最适用的条律。在这样做时，他可以仿效先例或进行类推，但法律并不是由案例形成的，并且虽然有人汇集了几千案例出版发行，又增加了私人注释以便官府参照，但并没有概括出什么一般的原理和原则。有些条律是互相矛盾的，它们的适用性也是不确定的。一般说来，法律在国内既不是首要的，也不是遍及一切的，而且人们觉得，如果像莎士比亚剧本中的夏洛克那样援引法律条文，那就是不顾真正的道德，或者承认自己的讼案有亏德行。要做到公允，执法必须衡情度理。法律精神是道德精神的劣等代用品。正如古语所说，“国之将亡，法令滋多。”
这种法制的一个主要目标，是维持儒家所主张的层层上下级的关系，来维持社会秩序。例如，对同一行为的惩罚，随犯者的社会地位、特别是新族关系而异。件逆不孝是十恶不赦的罪。儿子虽仅仅打了一下父母，就该杀头，父母因儿子不肖将其殴打致死，只罚打100 棍（按照习惯，“ 100 ”棍通常只打40 棍），也可能完全免罪。妻子打丈夫应罚打100 棍，而丈夫打妻子，只有在把她打成重伤并有人起诉时才受罚。年青人骂亲叔，比骂堂叔所受的处罚重。作出这种规定的理由在于关心礼仪以维持社会的和谐，并把惩罚作为打击危害社会秩序的行为的必要措施。引起父母死亡的行为，即使完全出于无意，也要判处极刑。T？T？朱举了这样一个案例：“邓凤达（译音）与人相殴时倒地，对方伏其上拣石欲击，邓子恐其伤父，觅刃刺之，该人闪避，刀刺入邓父腹部致死。执法者以子意在救父，将此案奏闻天子，请改‘碟’刑为‘立斩’。天子从之。”
总之，法律不像在美国那样是一门独立的专业，而是一般行政工作中的部分职能。统治阶级受孔孟之道的教育，而在孔孟哲学的广泛观点内，法律是在不断斗争过程中维持道德秩序的一种手段。据托马斯？ 梅茨格说，许多中国官员“深感他们处身在和谐与混乱之间儒家把他们周围的社会看成是腐化堕落和关系紧张的，理想几乎不可能实现”。但这是个道德问题。他们单纯从法律文字上找不到安慰。
正式的法律主要为国家和社会的利益服务，在这种法律制度下，私法一直得不到发展。因此，民间纠纷常常通过各种非正式的渠道来解决。由业务往来和合同引起的纠纷，可能在手工业同业公会或商业同业公会内部解决。邻居间的争吵，可由村长、乡邻友好或士绅来调解。特别是家族或所谓“同姓家族”的族长，除主持祭祖仪礼，举办族中儿童的学校，安排他们的婚姻大事等以外，也尽一切努力保证族中人员纳粮完税并调解他们之间的争端，使他们不致涉讼。总之，法律是政体的一部分，它始终是高高地超越农村日常生活水平的、表面上的东西。所以，大部分纠纷是通过法律以外的调停以及根据旧风俗和地方上的意见来解决的。
中国法律没有沿着西方所熟悉的路线发展，这一点显然与旧中国没有资本主义举起和缺乏独立的工商阶级有关。把公司作为法人的想法是